谁为不知名死亡流浪者主张权利

一、案例分析
2006年12月18日，江苏省高淳县人民法院以民政局不享有民事赔偿请求权，不是适格的民事诉讼原告，裁定驳回高淳县民政局的起诉。
2006年12月20日，浙江省桐庐县人民法院以民政局是人民政府负责处理社会救助事务的部门，由民政部门作为被害人主张权利，判决后，当事人没有上诉，已经发生了法律效力。本案成为了“全国首例支持民政局为不明身份死亡者维权的判决生效案例”。
2007年，在河南省新郑市流浪女被撞案中，民政局作为原告提起了附带民事诉讼，法院受理。
除此之外还有湖南临湘市救助管理站和湖北宜昌市救助站都以原告身份为不知名死亡流浪者主张权利，但是前者民政局胜诉，而后者达成调解协议。
从案例中不难看出，对相同性质的案件审理有着迥然不同的判决结果，其实质就是，对于民政局是否能够替不知名死亡流浪者维权的看法上存在差异。由此也可以看出，我国在对不知名死亡流浪者的权益保护方面的法律制度依然存在空白并且急需要得到解决。
二、争论焦点
对于此类案件的争议焦点主要集中在，此类案件中民政局是否可以成为民事诉讼中的适格主体。
（一）有的学者认为，提起民事诉讼的原告必须是与本案由直接利害关系的公民、组织、法人和其他组织，换言之，能替死者出面索赔的权利人只能是其近亲属或指定的受益人。[1]而民政局与流浪者并没有直接利害关系更不是近亲属，有时候也不存在事实上的监护与被监护关系，民政局仅仅是对流浪者的基本生活提供暂时救助的机构，所以不在法律规定的赔偿权利人的范围之内，无权提起附带民事诉讼；
（二）另一种观点认为，民政局作为一种社会救济机构，可以为没有诉讼能力的无名死亡流浪者代为行使诉讼权，虽然其在理论上找不到直接的法律依据，这是法律的漏洞，但是，如果连民政局都不能为不知名死亡流浪者主张权利的话，那就会出现如中国人民大学民法专家杨立新教授所说的情况，“如果流浪汉遭遇车祸身亡，在找不到亲属的亲属的情况下而无人站出来为其维护权利，那岂不是造成了‘活该’的尴尬局面”，那么此时社会、政府有责任站出来为其维权。“死了白死”的情况显然是与立法的宗旨相违背，是与保障人权背道而驰的。所以从最大限度的保障受害者的角度出发，应该由民政局代替无名死亡流浪者提起附带民事诉讼。
三、引起此种争议的原因——制度的局限性
（一）实体法方面
在《民法通则》第16条中有这样的规定，未成年人在没有监护人的情况下可以由监护未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人；第17条规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，可以由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
《民法通则》中的这两条规定，通过列举的方式说明哪些人民政局可以在特殊情况下成为其监护人，而这种列举往往不能够全面的概括各种情况的，其中的一类弱势群体——流浪者，则成为了此规定中的“漏网之鱼”，使其权益得不到保障甚至不能够实现。
（二）程序法方面。
《民事诉讼法》第108条规定，起诉的主体必须符合“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。而由此也可以看出民政部门的行为也是没有法律依据的，民政局并不在要求索赔的适格当事人之列。
综上，这种流浪者权益无法得到现行法律保护，民政局也只能是爱莫能助的状况，颇让人遗憾。进一步思考，笔者认为如果因为替不知名死亡流浪者提起民事诉讼的适格主体找不到就将此类案件拒之门外，视公民的权益于不顾，显然是不公平的，一则是对于肇事者违法行为的一种放任，另外则是对流浪者生命健康权的一种无视。法律规定平等的保护公民的生命健康权，而不知名死亡流浪者也是公民的一员，也应该得到法律的公平对待。
这样做除了能够保障不知名死亡流浪者的权利，与此同时也是对肇事者权利的一种保障，例如，当无人能够替不知名死亡流浪者提起附带民事诉讼时，那么参加了保险的肇事司机，依然不能得到保险赔偿金，对于肇事司机一方也是相对不公平的。
四、解决方法。
笔者认为，民政局有权替无名死亡流浪者提起民事诉讼。只是就现状而言，构成要件还不完备，也正是因为此，我们才应该从缺陷入手，寻找办法满足条件，完善我国的救济制度和法律制度。
（一）寻找现行的法律法规依据。
国务院第十二次常务会议通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第1条规定，为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。其中的救助，应该不仅包括对流浪乞讨人员基本生活保障的救助，还包括对流浪乞讨人员的人身安全保障的救助。人身安全的保障救助应包括其事前的保障救助和事后的保障救助，而事后的保障救助应当包括在流浪乞讨人员死亡后，对其合法权利的保障和救助。[2]
《民事诉讼》第15条有着这样的规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。以此为根据，进行扩大的解释，就是国家及政府，包括民政局可以作为一种公益的团体替没有能力或没有条件自己进行民事诉讼的公民，当然包括本文所探讨的不知名死亡流浪者提起民事诉讼。

（二）完善法律制度——建立“公益诉讼制度”。
民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和任何公民根据法律授权，对违反法律、法规、侵犯国家利益、社会公共利益（包括不特定多数人的利益）的行为，想人民法院提起诉讼，由法院依法追究法律责任的活动。[3]一旦这种“公益诉讼制度”确立，那么不仅可以很有效的保障不知名死亡流浪者的权利，也减小肇事者免于民事责任的可能。
笔者认为，在现在共同建设“社会主义和谐社会”的大背景下，对于弱者的保护以及对公益事业的关注是越来越多，从而引起争议的可能性也会大大提高。也有可能使本来有意义的行为，却因为法律上的空白致使不能发挥其应有的作用。法律制度也应该与不断进步的社会向适应，不能总是用滞后的法律来调节更新了的社会关系与社会行为。
（三）完善社会救济制度。
明确民政局的权限，在此基础上进一步扩大民政局作为社会救济机构的职能，例如成立专门的救济基金，[4]由民政局专门管理，利用基金来对更多的流浪者提供更多的保护，主动为流浪者的权益提供保障。
五、意义
（一）明确谁为不知名死亡流浪者主张权利，体现了社会救济作为对弱势群体的一种保障，是对人权的尊重，是构成社会主义和谐社会的一个重要方面，体现了我国法律顺应现实的不断发展与完善。
（二）明确谁为不知名死亡流浪者主张权利不仅是对民政局替不知名死亡流浪者提起附带民事诉讼制度的一种完善，而且也对于其他流浪者保护奠定了基础，例如，对限制或者无民事行为能力的不知名流浪者的民事权益主动保护，流浪儿童的受教育权、人身健康权等的保障，都有着重要的意义。
六、结语
综上所述，我国作为成文法国家，应该在法律中明确规定此类案件的适格当事人的标准，秉着最大限度的保护被害人利益的精神，放宽诉讼的主体范围，使我国的社会救济制度更加完善，法律更加人性化和健全。
【参考文献】
[1]《民政局替未知名死亡流浪者维权案的法律应对机制——兼评我国应建立民事公益诉讼制度》周帼东南大学人文学院,南京210008；丹江学院法律系，南京 210012 法治时空 2009年第3期（下）
[2]《民政局能否代为不明身份死亡者主张权利？》.何建华.中国审判新闻月刊2007.3
[3]《民政局替未知名死亡流浪者维权案的法律应对机制——兼评我国应建立民事公益诉讼制度》周帼.东南大学 人文学院，南京210008；丹江学院法律系，南京210012法治时空2009年第3期（下）
[4]《“无名氏”死亡索赔,谁有权主张》http://www.sina.com.cn.2009年05月14日17:21.法制与新闻
（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）