土地行政中“未报即用”现象分析

土地审批是土地行政的核心，指将农用地、未利用地转为建设用地并依法供地的一种审批方式，是土地部门对国家土地资源进行管理的基本手段。然而近年来用地单位违反土地审批制度，违法用地的现象却呈现出愈演愈烈的态势，从“边报边用”、“未批先用”发展到“未报即用”。根据2010年5月24日国土资源部和监察部发出的通报，截至2010年3月25日，全国范围内共清理出近两年来“未报即用”违法用地案件3.68万宗，涉及土地总面积61万多亩，其中44%占用的是耕地，全国31个省市自治区无一例外都存在未报即用违法用地行为。[1]因此，分析造成这种现象的原因，找到预防和处理此类问题的办法便成为了目前行政法学研究的重要任务。
一、“未报即用”违法用地的原因分析
造成“未报即用”违法用地的原因是多方面的，但总体而言，可以从土地审批制度自身存在的问题及违法者的行为动机即内部和外部两个方面进行考察。
（一）目前我国土地审批制度存在的问题
目前我国土地审批采用的是复合式审批模式，如在农用地专用审批时须将征地方案和农用地专用方案、耕地补充方案等一并报批，报国务院审批的单独选址项目用地，还须将规划调整方案及供地方案一并报批，土地审批权高度集中且横向参与部门较多。在程序方面，土地审批主要分为六个阶段，第一是用地预审阶段，第二是土地权属核准阶段，第三是征求相关权利人意见阶段，第四是征地方案审批阶段，第五是征地方案实施阶段，第六是具体项目审批及供地阶段。
从目前我国土地审批的模式、权限及程序来看，其问题主要表现在以下几个方面：
第一，土地审批的规定过于粗疏，应用性较低，难以理解和操作。现行土地审批制度的设置，无论从程序上，还是在审批材料的要求上，不少都没有明文规定，而且有些法律规定与实际操作中的土地审批要求相脱节。土地审批过程中涉及的各种表格填写、数据产生、材料汇总等的具体操作，没有相关法律进行规范，缺乏较详细的规定和操作办法。土地审批环节的报件要求变化随意及现行法规操作性差等原因，导致了土地审批工作量大且效率低下，影响了土地资源的合理配置与及时利用。
第二，现行的土地审批模式及程序费时耗力，与当前日益高涨的用地需求之间形成了较大的冲突。目前我国土地行政采用的是复合式土地审批模式，要求在用地审批时一并解决各项土地指标问题；同时土地审批涉及多个部门，土地报件繁多，相关人员及领导签字盖章重复，使项目审批的要求高、难度大，程序繁琐、周期较长。而我国目前正处于经济高速发展的时期，各个部门对土地的需求均较高，繁琐费时的审批模式及程序在一定程度上延误了发展的速度和效率，而且各重大建设项目所筹集到的资金也会因为土地审批上的瓶颈而造成不必要的闲置和浪费。
（二）从违法者的角度看“未报即用”违法用地的原因
从违法者的角度来看，地方政府成为了“未报即用”违法用地行为的主要践行者。地方政府明知“未报即用”违反了我国土地管理法律法规，却依然通过这种方式违法用地，其根本原因在于此种方式的获利与成本之间相差悬殊。
一方面，目前地方经济的发展已经成为了衡量当地领导人政绩的最基本的指标之一，乃地方政府“荣辱之所系”。现阶段地方经济的发展，主要靠大型项目的兴建和招商引资，而无论是大型项目的兴建还是招商引资，都需要占用大量的土地资源。而如上所述，目前我国土地审批模式和程序耗时费力，障碍重重，在这种情况下，优惠的土地政策便成为了地方政府开展政策竞争、争取大型项目和招商引资的重要手段，“未报即用”即作为所谓的“优惠土地政策”之一种，被地方政府大量应用。同时，我国的地方领导人任职采取任期制，其任职期限与同级人大相同，因此地方政府的领导人在进行决策时，收效周期短的事业便会成为其优先考虑的项目，而繁复耗时的土地审批程序会大大延长项目的收效周期，地方政府的领导人为了避免“前人栽树，后人乘凉”，往往倾向于先让项目上马再补办相关手续，即所谓“先上车后买票”。
另一方面，“未报即用”的违法成本过低，现有的制度及手段难以对地方政府的违法行为形成有力的制约。在国土资源部和监察部的集中清理之前，鲜有因“未报即用”违法用地而被查处的案例，各地的土地行政部门在经济发展的大旗下对此种行为往往是睁一只眼闭一只眼。而更为严重的是，实践中土地使用“先上车后买票”大多能够如期拿到相关手续。有关审批部门往往认为，土地使用开发者已经进行了很大的先期投入，如果不予审批就会造成更大的资源浪费，并且被毁良田土地也很难恢复原状，为防止损失继续扩大，只能为其补办手续，将非法占地“合法化”。同时，在“未报即用”违法用地方面行政问责制度的缺失，违法的行政机关及有关责任人不会受到任何不利的法律后果，也在一定程度上助长了此种违法行为的势头。
综上，“未报即用”虽然是近期以来随着经济的发展在土地行政中大量出现的一种现象，但造成这种现象的原因却是深层次和多方面的。“未报即用”，折射出了我国在行政许可、行政规划、行政征收、行政处罚、行政问责制度中存在的诸多问题，从短期来看，虽然能对地方经济的发展起到一定的促进作用，但依长远观之，这种现象会助长社会各方面的投机心理，干扰和破坏土地管理的正常秩序，打乱了国家对于土地资源的长期规划，在照顾到部门或地方利益以及部分个人利益的同时损害国家利益和公众利益，“趋小利而舍大义”。因此，应提出相应的预防及处理对策以遏止此种违法行为，实现国家土地行政的目标。

二、对“未报即用”违法用地行为的预防及处理对策
如上文所述，造成目前我国“未报即用”违法用地现象的大量出现既有来自土地审批制度自身的原因也有来自违法者方面的原因，因此在此种违法行为的应对上也应当从这两个方面分别入手。
在土地审批制度方面，其改革的总体思路应为：其一，在确保耕地保有量的前期下，以依法用地、促进社会经济发展为宗旨，严进宽出，简化土地审批程序；其二，从土地审批手续上，减少不必要的环节和材料要求，缩短审批时间，提高工作效率；其三，通过完善法律法规来规范土地审批行为，减少审批中的人为不确定因素；其四，坚持科学和谐发展的理念，最大限度地保护被征地公民的利益，着力破解征地及土地审批难题。[2]目前审批难已成为了土地行政中延缓地方经济发展的重要制度性瓶颈，许多地方政府之所以在土地使用上“未报即用”就是为了绕开繁复的土地审批程序和严格的审批标准，故严格繁复的土地审批制度非但不能成为对土地使用进行事前控制的有力手段，反而成了促使行政机关违法用地的重要动因。因此，如能结合经济学和行政学的相关理论对土地审批的模式及流程进行科学性研究，简化审批程序，提高审批效率，实现审批模式及程序与用地需求的协调，则能在一定程度上消减有关部门的违法冲动，起到事前预防的作用。
在对违法者的控制及处理方面，则应做到以下几点：首先，土地行政部门应加强对土地使用情况的监管，对违法使用土地的情况在萌芽阶段就予以查处和纠正，以免在土地使用开发者进行了大量的先期投入后再令其恢复原状，造成巨大的资源浪费甚至引发社会矛盾。其次，土地行政部门应加大对“未报即用”违法用地行为的处罚力度，对已经“先上车”的用地项目进行甄别，如果项目确实对经济发展有利且符合公益的要求，那么可以通过责令行为人补充土地审批手续的方式使土地使用合法化，但对行为人应确认其行为的违法性并对其进行严厉的行政处罚，以示惩戒，防止以后再犯；如果项目不符合科学性和合理性的要求，继续进行会损害公共利益，则不论项目的行为人先期投入的多少，均应责令行为人停止违法用地并恢复原状，同时对行为人进行行政处罚。最后，在对“未报即用”行为的控制及处理方面还应引进和强化行政问责制度，对“未报即用”违法用地负有责任的行政机关及相关责任人进行行政问责，让责任人在违法用地上得到的不是“政绩”，而是法律的制裁，以纠正部分领导人“撑死胆大的，饿死胆小的”的施政心态。
总之，“未报即用”违法用地现象是我国多项行政制度所存在的问题在土地行政领域集中爆发的结果，对此类问题的处理上，应分清造成该现象发生的内部和外部原因，并对各部分的原因提出有针对性的应对及解决方案，以防止此类现象的再度发生，实现土地管理领域的依法行政。

【参考文献】
[1]资料来源：中新网,“国土部：‘未报即用’违法用地 与法不容与情不符”,http://www.chinanews.com.cn/estate/estate-tdxw/news/2010/05-25/2301850.shtml
[2]任林苗、谢建定：“现行土地审批制度存在的问题与建议”,载《浙江国土资源》2008年第10期.

（作者单位：中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业09级硕士研究生）