完善我国出狱人社会救助制度对策分析

【摘要】当前，我国出狱人员重新犯罪率逐年上升，这已经成为影响我国经济发展和社会稳定的一个亟待解决的社会问题。国家应对出狱人予以救助，以使其顺利地回归社会。因此，应完善我国的出狱人社会救助制度，由国家专门的救助机构承担出狱人救助工作，并调动社会力量参与，共同做好出狱人救助工作。
【关键词】出狱人 重新犯罪 回归 救助制度 完善 对策 　　
当前，我国出狱人员①重新犯罪率逐年上升，这已经成为影响我国经济发展和社会稳定的一个亟待解决的社会问题。实践证明，社会救助不力是导致出狱人重新走上犯罪道路的一个重要原因。目前，我国一些地方虽然建立起了出狱人社会救助制度，但多数是名存实亡，仅政策和行政手段运行的工作方式也开始逐渐失灵，社会救助制度没有发挥其应有的作用。因此，完善我国出狱人社会救助制度显得尤为重要。
一、我国出狱人社会救助制度存在的问题
随着社会的发展，我国的出狱人社会救助工作遇到了许多新情况、新问题，原有的管控措施和救助制度已经凸显出诸多的不适应，存在的问题主要有：
（一）出狱人救助工作流于形式，难以落实
当前，出狱人救助工作的一个突出问题是“政出多门”，按规定，综治委、公安、司法等机关对出狱人都有管理或救助的责任，然而事实上大家都在管，大家又都不管，经常出现相互推诿或踢皮球的现象，这导致了国家对出狱人的政策措施无法落实、流于形式。
（二）出狱人脱管现象严重，救助工作缺位
随着我国户籍制度的改革，出狱人摆脱了必须返回原户口所在地迁入户口的约束，一些服刑人员出狱后便四处流动，游走四方，有些连亲属都不知道他们去向何处，在他们未向公安机关办理相关的登记手续的情况下，公安机关根本无从知晓他们的居住地或落脚点，完全脱离了公安机关的管控。这些本应纳入重点人口管理的出狱人员成为释放地和原籍地都不管的人，极易诱发重新犯罪。
（三）缺乏广泛的社会参与，社会力量没有被充分调动起来
从我国的出狱人救助政策不难看出，我国的出狱人救助工作一直是由政府负责或是以政府为主导的，缺乏广泛的社会参与。当前，在一些地方虽然出现了民间团体和爱心人士建立了一些机构和组织对出狱人实行救助，但这样的机构为数不多，可以说在庞大的社会资源中仅为沧海一粟，而且，这些机构或组织多是自发形成的，他们在法律上既没有合法的身份，在政策上又得不到支持，他们的积极性能坚持多久切实令人担忧。社会力量是一个非常丰富的救助资源，在国家人力、物力、财力有限，难以承担出狱人救助工作这一庞大工程的现状下，缺乏广泛的社会参与势必影响出狱人救助工作的成效。
（四）监狱对服刑人员进行的职业技术教育技能低，出狱人就业缺乏市场竞争力
长期以来，监狱为了弥补经费的不足，每年要完成繁重的的生产任务，重生产轻教育普遍存在，在对服刑人员进行职业技术教育时，首先考虑的是为了适应监狱生产的需要而培训，即干什么，学什么，所学的职业技术种类较少、内容单一。这导致服刑人员所学的职业技术既不精也不深，在内容上缺乏市场竞争力。为完成生产任务，监狱通常在服刑人员服刑后期或临近释放时，才开始学习一些其他种类的职业技术，时间短，收效小。受这些因素的限制，出狱人回归社会后进入劳动力市场，自然就缺乏竞争力。
二、我国出狱人社会救助制度存在问题的原因分析
（一）没有明确的主管部门，救助工作缺乏统一的管理
根据1994年2月由综治委、公安部等六部委联合发布的《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》的规定，我国目前的出狱人社会救助的领导机构和工作机构是由综治委牵头，由公安部，司法部、民政部、劳动和社会保障部、国家工商行政管理局中央主要负责同志组成的“安置帮教工作协调小组”及由上述部委有关部门组成的“安置帮教办公室”。②上述部门都有责任管，救助工作一哄而上，大家都在管，大家又都管不好，人为地制造了救助工作的无序，从而导致“政出多门”、权力混乱、相互推诿、踢皮球的现象，导致了国家对出狱人的政策措施无法落实，出狱人救助工作成效甚微。
（二）没有明确救助责任，义务不清、责任不明
在出狱人救助的有关政策、意见和文件中，规定了刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作是在党委、政府的统一领导下，依靠公安、司法、民政、劳动和社会保障等部门和社会力量对出狱人进行管理、扶助、引导和教育，但对参与救助工作的各类机构，无论是各级党委，还是公安、司法、民政等机关以及有救助、安置责任的各有关部门，都没有明确规定各自应承担的义务具体是什么，也没有规定相应的责任，责任追究制仍处于空白，各个相关部门对救助工作都不承担法定义务，救助责任缺乏约束力。没有义务就没有责任，没有责任就没有约束力，没有约束力就可以不作为，大家都不管，大家都没有责任，推诿、扯皮、踢皮球现象在所难免。当前，一些机关、部门或机构开展救助工作在很大程度上是对行政机关权威机构号召的反应，在一些地区，虽有红头文件对出狱人救助安置工作作出指示，明令要求劳动部门、街道、出狱人原工作单位尽量安置出狱人，但由于缺乏责任约束，相关部门表面上支持红头文件，但并未付出实际行动。这种义务不清、责任不明的现状导致了国家的安置救助政策没有权威性，政策无法落实，措施可行性差，救助工作的开展成效低，形式化严重。

（三）思想上不重视，经费上无保障
当前，在一些地区，仍存在有领导在思想上对出狱人救助工作不重视的现状，这些领导认为，当下的首要任务是发展经济，经济的快速发展才是政绩的最好体现。除了发展经济这一首要任务外，他们认为急需解决的还有打击刑事犯罪、维护社会治安，大中专毕业生就业，待业、下岗人员再就业，转业军人的安置，教育，社会保障等问题，很难再有精力开展出狱人救助工作。而且出狱人社会救助工作不仅没有经济效益，还是一项费时费力费钱又不能在短时间内收到成效的工作，因此，尽管领导开会、发文强调这项工作的重要性，但在实际工作中很难将此项工作提上议事日程，救助工作难以落实。由于领导在思想上不重视，救助工作未提上议事日程，一些地方的救助机构没有建立起来，有些地方虽然建立了出狱人救助机构，但没有专门的工作人员、没有经费，救助工作基本运作所必需的办公设施，交通、通讯等费用都无法保障，出狱人救助工作的开展便无从谈起。
（四）人户分离，导致出狱人脱管现象严重，救助对象缺位
随着我国户籍制度的改革，公民有更多居住迁徙的自由，有关户籍的新规定在各地纷纷出台，人们受户籍的束缚越来越少，凭一张身份证就可以到全国各地工作或生活。公安部2003年8月7日公布一项便民利民措施规定，自即日起，取消对被判处徒刑、被决定劳动教养人员注销户口的规定，③即刑满释放人员、劳动教养人员不再注销户口。出狱人摆脱了必须返回原户口所在地迁入户口的约束。随着经济的快速发展，旧城被改造，土地被征用，旧房被拆迁，这导致了出狱人入监前的住所和出狱后的住所也发生了很大的变化，即多数服刑人员出狱后并不回到入监前登记在册的住所居住。由于大部分是货币拆迁，对被拆迁人搬往何处，公安机关难以了解，如果服刑人员出狱后不到入监前户口所在地的公安机关办理登记手续，势必会造成出狱人员的空挂户口和人户分离，连出狱人员身在何处都不知道，更谈不上管理和救助了。这些本应纳入重点人口管理的出狱人员成为释放地和原籍地都管不着的人，有的出狱人员因一时找不到工作，造成生活无着落，加上脱离了公安机关的管理和教育，极易诱发重新犯罪。
（五）不重视社会力量对出狱人救助工作的作用
从出狱人安置救助制度的发展可以看出，出狱人的安置救助工作一直是由我国政府负责或者是以政府为主导的，从留场就业,到“四留”、“四不留”，以及80年代初的基本不留场就业等救助政策来看,出狱人救助工作都是由政府负责，社会团体、民间组织、个人等社会力量都没有参与到这项工作中，明显带有计划经济体制的痕迹。在计划经济体制下，社会经济是由政府直接控制的，相对于现在而言，就业岗位比较多，没有当今的失业率和庞大的待业大军，因此，政府负责出狱人的安置救助不会遇到很大的困难，国家便没有重视社会力量的救助作用。在市场经济体制下，政府对国民经济是宏观调控，国家对国民经济的控制力主要体现在对关系国计民生的重要行业和关键领域上，随着经济体制的改革、精简裁员，大批企业职工纷纷下岗，每年的大中专学生毕业，部队军官转业又形成了庞大的就业大军，加上企业自主权的不断扩大，使得政府负责安置救助出狱人这一措施遇到越来越多的困难。出狱人社会救助是一项庞大的工程，若仅靠国家的力量，不管是在人力、物力还是财力上都显得力不从心。
三、完善我国出狱人社会救助制度对策分析
针对存在的问题，如何完善我国的出狱人社会救助制度呢？我认为应从以下几方面来加以完善：
（一）设立出狱人救助的专门机构，明确救助工作的领导机制
（一）出狱人社会救助工作应明确由司法行政机关承担
出狱人社会救助工作的承担主体应明确化，即由专门的机构承担。从出狱人社会救助的起源来看，此项工作最初是由民间组织承担。随着社会的发展进步，越来越多的国家意识到，出狱人社会救助工作不仅有利于市民社会，而且也符合国家的利益，因此，国家有责任和义务对出狱人实施救助。1960年8月召开的联合国预防犯罪与犯罪人处遇大会上指出：“更生保护是国家的基本责任”。④这一规定明确了国家对出狱人实施救助的责任和义务。因此，我国的出狱人救助工作应当由国家推动，这和国际社会通行的做法是一致的。那么，应该由哪个机关承担为宜呢？我认为明确由司法行政机关承担为宜，从全国到地方，出狱人救助机构分为五级，即国家级—省级—市级—县级—乡镇级，具体为：在司法部设立出狱人社会救助司，在省级的司法厅设立出狱人社会救助处，在市县级的司法局设立出狱人社会救助科，乡镇级的司法所设立出狱人社会救助办公室。各级的出狱人社会救助机构的职责是：司法部的出狱人社会救助司，指导和负责全国性出狱人社会救助工作，地方各级的出狱人社会救助机构的职责是：其一，负责出狱人救助工作的管理，建立出狱人档案，负责与其家庭接洽，与社区协商，制定相应的救助计划，给予出狱人及时的救助，帮助他们顺利回归社会。出狱人的所有与救助保障有关的问题，都由救助机构“一个窗口”对外办理。其二，承上启下，统筹协调，即通过组织、指导、监督、协调、检查，推动综治委、公安、民政等部门责任制的落实，积极调动与鼓励社会力量参与到这项工作中来。对在工作中发现的问题及时整理并提出建议，向决策部门反映。因此，各级的出狱人救助机构应被赋予相应的权力，配备专门的工作人员，划拨专项经费，只有这样，才能保证出狱人救助工作能顺利开展。

（二）司法行政机关承担出狱人救助工作的可行性：
由司法行政机关承担出狱人救助工作是现实可行的，理由是：
（1）容易和国际接轨，容易被社会各方所接受。在国外，多数国家是由司法行政机构承担出狱人救助工作，比如韩国、日本，[5]国外的先进经验和一些好的做法对我国的出狱人救助工作具有借鉴和示范作用。在我国，1979年重建司法部后，1983年5月，原来由公安机关负责的监狱、劳教管理和刑满释放人员、解除劳动教养人员的安置帮教工作划归为司法行政机关负责，司法行政机关是可以代表国家的政府机构，虽然其具有司法的性质，但其强制性在社会公众的观念中是弱的，相比公安机关、综合治理委员会等机构来说更容易被社会各方所接受。
（2）由司法行政机关承担出狱人救助工作名正言顺，其职责可以容纳出狱人救助工作。虽然出狱人救助工作涉及到就业、就学和社会保障等各个方面，但由于此项工作对帮助出狱人顺利回归社会，避免他们重操旧业，减少犯罪率具有重要的意义，所以此项工作带有明显的司法性质。与公安机关、民政部门等国家机构相比，出狱人救助工作与司法行政工作的相融性最大，因此，由司法行政机构承担这一工作更为可行。
（3）由司法行政机构承担出狱人救助工作具有实践基础。实践中，在全国很多地方，出狱人救助的相关机构一般都是设在司法行政机关，并取得了较好的成效，这说明由司法行政机构承担出狱人救助工作具有更强的实践基础。
（四）明确责任，完善责任追究制
各级党委、政府要切实负起出狱人社会救助工作的领导责任，把出狱人救助工作提上工作议程并作为一项重要的工作来抓，明确领导负责制，将此项工作列入综合治理考核内容，及时通报考核结果，并将考核结果纳入党政领导干部综合治理工作实绩档案，作为衡量领导政绩的依据。只有明确出狱人社会救助工作的责任，才能将救助工作落到实处。
（五）落实衔接措施，切实加强对出狱人的管控
针对出狱人人户分离，脱管现象严重的特点，落实无缝衔接工作机制，切实加强对出狱人的管控显得尤为重要，具体为：
其一：建立监所与社会无缝对接工作机制。司法行政机构应明确工作机制，制定出狱人衔接制度，用制度来规范出狱人救助工作。比如，江西省出台了《关于建立监所与社会无缝对接机制，加强预防刑满释放、解除劳教人员重新违法犯罪工作的若干意见》，这些意见和文件有效地指导了出狱人救助工作。
其二：加强监所互动，落实衔接措施。监狱和劳教所应在服刑人员、解教人员刑释解教前一个月，将其改造表现、综合评估意见等，分别送达其户籍所在地公安机关和司法行政机构会签，司法行政机构的救助部门负责制定救助方案，提前做好衔接、管控准备，并和出狱人所在单位、社区、亲属联系，实现无缝对接，共同做好出狱人救助工作。对情绪不稳定，有犯罪倾向的出狱人由公安机关加强管理，对无家可归、无业可就、无亲可投的“三无人员”由出狱人救助部门接收并负责救助。
其三：加强档案管理，开展排查回访工作。建立健全出狱人员档案，出狱人救助的专门机构要形成一人一档、档随人动的动态管理机制。建立起出狱人档案后，便于救助机构全面了解出狱人的去向、住处、接茬管理等情况，为针对不同的出狱人提供不同的救助作准备。
（六）充分调动民间社会力量参与出狱人救助工作
由司法行政机构承担出狱人救助工作与调动民间社会力量参与并支持出狱人救助工作，这两者之间并不相互排斥，而是相辅相成，互相促进，因此，要积极挖掘民间潜力参与到出狱人救助工作中来，这也是现代公共治理下政府推动出狱人救助工作的理性选择。
根据我国民间社会发展的水平，我认为社会力量参与出狱人救助工作，应当由国家推动，即司法行政机关以组织者或管理者的身份参与到救助机构的民间组织中。具体为：由司法行政机关发起成立“出狱人救助协会”，协会根据司法行政机构管辖区域设置，司法行政机构根据工作需要，指派专门的工作人员参与并指导协会的救助工作。“出狱人救助协会”的职能是，在国家行政机关的指导下开展出狱人救助工作，协会的工作任务是：一是负责制定协会的章程和管理细则，明确协会的工作任务和职责范围，保护出狱人的合法权益。二是创办公司或企业，为安置出狱人就业创造条件，或推荐出狱人到各用人单位就业。三是组织就业培训，对出狱人员集中统一进行1－2个月的岗前就业培训，以适应工作的需要。四是加强对出狱人的管理和监督，与出狱人居住地的派出所、居委会或村民委员会加强联系，共同负起管理监督职责，使出狱人处在受管理之中。五是落实救助帮教任务，根据出狱人的改造表现和存在的问题制定帮教计划，根据出狱人的困难情况落实帮教内容。六是成立出狱人基金会，基金会吸收或征集社会各界的赞助或捐助，基金用于出狱人就业培训、提供临时住宿、经济困难补助等。在国家的推动下，“出狱人救助协会”可以通过适当的宣传，动员更多的企事业单位、社会团体、民间组织支持并参与出狱人救助工作，成立帮教小组，动员更多的志愿者加入出狱人救助工作，以“一帮一”“多帮一”的形式帮助出狱人，帮教小组可以充分发挥各个志愿者的社会资源优势，通过思想政治教育、心理辅导、就业培训等正面的、积极的因素及时帮助出狱人，让出狱人感受到社会的关怀与温暖。

我国的出狱人救助工作从无到有，在国家的推动下，出狱人救助工作得到较快发展。当前，做好出狱人的社会救助工作，有利于巩固刑罚执行机关教育改造成果，是减少出狱人重新犯罪、维护社会安定、构建和谐社会的重要举措，也是一个法治国家的必然要求。要通过国家专门机构承担出狱人救助工作，动员、鼓励全社会共同参与出狱人的社会救助工作，这样，我国的出狱人社会救助制度定会迈向一个更高的台阶，为社会稳定定会作出更大的贡献。
【注释】
①这里的出狱人员是指刑满释放和解除劳动教养人员
②参见司法部基层工作指导司《对刑满释放和解除劳教人员的安置帮教工作报告》
③2003年8月《公安部三十条便民措施》
④参见《中国特色监狱制度研究》，杨殿升主编
⑤单亚男,《论我国刑满释放人员的社会保护》，中国优秀硕士学位论文全文数据库，2005年
（作者单位：广西警官学校 广西南宁）