“去行政化”须治理教育行政规定

［摘要］：教育需要"去行政化"，但从外部寻找"去行政化"路径不合理，亦不切实际。而从内部考查教育行政化的推动依据——行政规定，不仅能找到教育"行政化"的根源，更能从中找到教育"去行政化"的可操作路径。

［关键词］：去行政化 教育行政规定 瑕疵 治理

"去行政化"的教育改革，学界集中讨论教育行政管理体制改革①，但由于它受其他体制控制，短期内难以推动。从依法行政角度入手，观察现行教育行政管理体制，发现教育行政化系由行政规定推行，教育行政化的不良后果由教育行政规定瑕疵造成。因此，"去行政化"针对的不应仅仅是"行政化"本身，而应更切实地抓"行政化"表现形式的教育行政规定。

一、教育行政规定是教育"行政化"的推手

教育行政是政府行使领导和管理的主要方式，它的权力源和内容都应依据教育法律法规和教育行政规定，后者也被称为文件，是除行政法规和规章之外的行政文件②。

笔者于2011年6月1日在北大法意法律法规库以"教育"、"有效"为关键词查询，其结果显示：教育行政规定的数量远远超过了教育法律法规，全部部委规章、地方法规和行业规范、政策纪律四类共12435件，宪法、行政法规类总计13件。部委规章和地方法规中虽有部分属于正式法律渊源，但其数量远少于行政规定。通过教育组织管理体系，教育行政规定由各级政府教育主管部门直接传导至各级学校，各级学校对教育行政规定中教育管理、教育活动要求的贯彻，逐渐形成我国教育"行政化"现象。

本文以教育部、江苏省教育厅、苏州市教育局三个纵向的教育行政管理主体的行政规定为例，讨论教育行政规定的瑕疵及其治理依据。

*作者简介：李东华（1977-），男，副教授，研究方向：宪法与行政法、教育法；通讯地址：江苏省苏州市吴中大道1158号国际教育园苏州市职业大学经贸系。邮编：215104；基金项目：2009年江苏省高校哲学社会科学基金项目：我国教育法律规范的合法性与科学性研究，课题编号为：09SJD820020，此文为该基金项目的阶段性研究成果。

二、教育行政规定的瑕疵

（一）内容超越法定权限，损害教育自主性依照教育的客观规律和法律规范，学校的教育管理和教育活动应有较大的自主性。但我国的教育行政权力，却在不断压缩学校教育的自主空间。如下例：教育部2011年4月28日发布行政规定——《教育部关于"十二五"普通高等教育本科教材建设的若干意见》，该行政规定系教育部为全面提升本科教材质量，充分发挥教材在提高人才培养质量中的基础性作用，就"十二五"普通高等教育本科教材建设提出的意见。虽名为意见，但其行政权力的指令性很强。

1、行政权力主导教材的编写。该行政规定虽然提出要"充分发挥高等学校在教材建设中的主体作用"，但第一要求是"各级教育行政部门强化对教材建设的宏观指导与管理"，且它据此确立了教育质量评价标准、政策经费资源配置标准，这一方面要求学校在教材编写和选择上的必须满足该意见要求，另一方面，也促成了教育行政主管部门的权力寻租和学校对权力恩泽的竞逐。

2、行政权力主导教材的选取。该行政规定明确："根据中央实施马克思主义理论研究和建设工程的战略部署和总体要求，中宣部、教育部正在有计划地组织编写150种左右哲学社会科学重点教材，供相关专业统一使用。这些哲学社会科学重点教材基本覆盖哲学、政治经济学、科学社会主义、中共党史以及政治学、社会学、法学、历史学、新闻学、文学、艺术、教育学、管理学等学科专业的基础理论课程和专业主干课程".科学社会主义、中共党史、政治学这三门课程关系到全国的意识形态，有必要统一，也应该统一，但其它教材的统一却没必要、不应该，它一方面与我们党长期倡导的"百花齐放""科技创新"的理念是相违背的，另一方面亦极不符合教育教学客观上的自主性规律。

教材编写和选取是典型的教育活动，该行政规定将此教育活动纳入到教育行政管理范畴，通过政府教育主管部门的行政组织管理系统，即：由教育部直接发送部属各高等学校，或由各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），解放军总参谋部军训和兵种部转发送所在地区的各高等学校。该行政规定除了让各高校竞逐参与编写教材的资格、统一相关教材相应问题的观点外，无任何教育教学或学术意义，相反，将严重损害我国教育和学术上的创新。

（二）所涉领域、数量过多，校、师、生疲于应付教育行政规定所涉及的领域多、数量多，教育部公布的教育行政规定涉及的领域包括：学习领导讲话或某会议精神、教学事务安排、教育管理事务安排、某活动的安排等等；据笔者2011年6月1日在教育部、江苏省教育厅、苏州市教育局三个教育行政主管部门网站查询的数字分别是5159件、2250件、524件，其中苏州市教育局2010年发布的各类业务文件共计120件。以上这些教育行政规定通过政府教育组织管理系统传达到每个所属学校，学校就必须布置相关教师、学生完成，如此挤占了教育教学资源，导致了中小学生负担过重。

（三）层级多、形式多，欠规范性1、层级多教育行政规定与政府组织体系配套，存在多级，依照位阶高低教育行政规定的发布主体依次为：国务院、教育部、各省级人民政府、各省级教育厅（局）、各市级人民政府、各市级教育局、各区县级人民政府、各区县教育局，共8级，党、团、少先队各级组织名义发布文件，也具有与教育行政规定类似层级和效力。

2、形式多教育部门户网站政策法规栏目中，以中央文件、教育部文件和其他部门文件三个门类分列，中央文件系国务院、国务院办公厅、中共中央国务院三类主体发布的文件，以"通知"、"意见"和"决定"冠名；教育部文件系中共教育部党组、教育部办公厅、教育部三类主体发布的文件，以"通知"、"意见""批复""会议情况"等冠名；其他部门文件系其他中央部委牵头、与教育有关的文件，以"通知"、"意见"、"决定"等冠名。

江苏省教育厅门户网站政务公开栏目中，对行政公文没有分类，文件系省政府办公厅、省教育厅、省教育厅办公室、苏教财等部门四类主体发布，以"通知""决定"、"通报"、"函"、"公告"等冠名。除外，在政策法规一栏中还有"政策法规解读"栏目，内系对某教育政策或某省地方法规或地方政府规章的解读，以"某某政策解读"或"解读某某条例"形式冠名，无发布机关名称，仅在文中表明"教育厅有关方面负责人"解读，起到行政解释的作用。

苏州市教育局门户网站政务公开栏中，它主要分成两类：一是规范性文件，包括政府规范性文件和本单位规范性文件；二是本单位各类业务文件，它们的发布主体是"苏州市教育局"，以"通知"、"意见""决定"形式冠名。

由上可见，教育行政规定的表现形式有：通知、意见、决定、批复、会议情况、通报、函、公告、解读等9种形式。

3、欠缺规范性三个部门在管理职能上属于上下级，但各自对于教育行政规定的类别表述是不一致的，教育部直接以文件表述、江苏省教育厅以行政公文表述、苏州市教育局则以政府规范性文件、本单位规范性文件、本单位各类业务文件来表述和区分。这从侧面反映了教育行政规定在教育行政管理部门的实践中欠缺规范性。

三个层级对教育行政规定的表述，即文件、行政公文、规范性文件是三个外延不一致的概念，到底哪一个是准确规范的，作为普通民众无法判断。但与之相应的是国务院有行政法规，即《国家行政机关公文处理办法》明确公文处理，江苏省也有地方政府规章，即《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定规范性文件制定和备案办法，但在教育部和江苏省教育厅网站上都未发现它们已得到执行，而苏州市教育局虽然将规范规定类别分列清晰，但未就规范规定内容与类别相对应。

三、教育行政规定瑕疵的治理教育行政规定作为政府领导管理教育活动的直接依据，必须符合宪法、法律对政府领导管理教育活动的法律授权及约束。因此，对教育行政规定瑕疵的治理首先应从明确宪法、法律对政府领导管理教育活动的法律授权及约束开始。

（一）审查制定主体和权力来源的合法性政府的权力来源于法律的授权，教育行政规定制定权若无明确的法律授权，则表明该教育行政规定不具备合法性。

1、国务院仅在宏观教育工作中具有领导权与管理权《宪法》第八十九条、《国务院组织法》第三条，确认国务院对教育工作享有的是领导权与管理权。具体是哪些领导权与管理权？根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），教育部主要职责是：拟订方针、政策和规划，制订各类标准，制订高等教育招生计划，制定出国留学、来华留学、中外合作办学和外籍人员子女学校管理工作的政策，负责学位工作以及其他宏观指导和协调工作等。由此可见，国务院的领导权主要体现在规划、标准的制定和监督检查工作上，管理权主要集中在宏观事务和全国性事务如学位和高校招生计划等的管理上，但不负责具体教育教学活动的开展。

国务院对教育工作的领导和管理，是从政府不太干涉教育领域到社会福利性政府必须对教育进行给付的转变，但这种给付不等于是由政府包揽，而是在政府提供足够资源给付的前提下由教育机构自我管理和自我服务方向发展③。

2、地方人大及其常委会仅能讨论、决定本行政区域内的教育工作中的重大事项《地方各级人大和地方人民政府组织法》第八条、第四十四条明确，地方人大及其常委会对教育工作的权限是"讨论、决定本行政区域内"的"重大事项".何为教育工作中的重大事项？它未作明确界定，实践中亦未清晰。但从江苏省人民代表大会常务委员会所制定和颁布的地方性法律法规看，重大事项主要有以下几类：（1）地方实施国家法律的办法；（2）地方开展某类具体教育活动的办法；（3）地方教育督导制度；（4）教师的人事管理制度；（5）中小学生人身伤害事故预防与处理办法；（6）学生体制健康促进办法等。从江苏省实践看，重大事项主要集中在国家实施的相关教育法律制度在地方的具体适用办法、教师人事管理、学生人身保护三个方面，而未涉及开展何种或如何开展具体教育活动方面。

3、地方政府仅能管理本行政区域内的教育行政工作《地方各级人大和地方人民政府组织法》第五十九条、第六十一条规定，地方政府对本行政区域内的教育工作仅行使"管理"、且只管理教育"行政工作".哪些为地方政府有权管理的教育行政工作？上述法律亦未明确规定。以苏州市教育局公布的主要职能为例，教育行政工作主要有以下几类：（1）对教育经费的筹措、使用、审计管理；（2）对设置学校、专业和各类资质等的行政许可；（3）对中小学教师资格、职称的认定和评审和其它教职工的管理；（4）对中小学学生的学籍管理；（5）对思想政治、精神文明建设、纪律监察、德体卫艺术国防等工作的指导工作；（6）教学督导工作；（7）综合管理各类教育工作等。前四项工作，地方政府教育主管部门有权直接管理，第（5）、（6）项工作，地方政府教育主管部门仅有指导和督导权力，第（7）项规定为综合管理未明确管理内容。暂且不评述苏州市教育局这些行政工作内容的合法性与否，但它系经苏州市市政府办公室[2001]89号文件确认，从形式上已具备合法性基础。

很显然，法律法规对教育行政规定内容都已有规范，在制定、适用行政规定时，各相关制定主体和适用主体都应对照法律法规规定对它自行进行合法性审查，以此减少违法行政教育规定的出台，并主动减少对具体教育活动的干预。

（二）审查制定程序、名称等的合法性与规范性对行政规定的制定程序和名称都有规范，国务院有《国家行政机关公文处理办法》、各省级政府亦有规范性文件制定和备案规定，如《江苏省规范性文件制定和备案规定》，教育行政规定亦必须符合这些规范。

《国家行政机关公文处理办法》第十三条"行文应当确有必要，注重效用"、第二十五条草拟公文应当做到："符合国家的法律、法规及其他有关规定"、"情况确实，观点明确"，《江苏省规范性文件制定和备案规定》第四条规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则"符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通"，第十一条"起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。第十三条至第十八条，则明确了规范性文件的制定程序。除外，还明确了备案规范及备案中对规范性文件的再次合法性审查。

由上可见，教育行政规定皆有制定程序、名称、审查等规范，相关部门严格以规范审查，即可查明教育行政规定是否合法、是否规范。

（三）运用教育科学规律重新解释宪法赋予政府对教育工作的领导权和管理权尽管各个层次都有规范，并以这些规范清理教育行政规定的合法性、规范性，以此减轻教育"行政化"问题，但不能解决根本问题。因为，教育部或地方教育主管部门的职责是否符合宪法法律，教育部或地方教育主管部门发布的规范尚有非规范性文件等其它文件尚无规范约束，因此，必须运用教育科学规律重新从政府服务教育的角度来解释宪法赋予政府的教育工作的领导权和管理权，明晰领导的事项和方式，确认管理的方式、管理的事项。

若通过立法解释对领导权、管理权及重大事项、行政工作等词语进行内涵与外延的明确，既可以从根本上明确政府教育行政规定的合法性、合理性问题，亦可从根本上解决教育"去行政化"问题。

参考文献：①：杨东平，治理教育行政化弊端的思考［J］，教育发展研究，2010（19）；②：朱芒，论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位［J］，中国法学，2003（11）；③：蔡定剑，宪法精解［M］，北京，法律出版社，2006版，386-387页；

"No-Administration" Requires Management of Educational Administration Regulations

[ Abstract ]：Education requires no-administration， however， it's unreasonable to find the solutions from outside， and it's unrealistic as well. Investigating educational administration regulations - a driving basis for the educational administration internally， we will find not only the roots of educational administration， but also the workable route for no-administration of education. [Key Words]：no-administration； educational administration regulations； imperfection； manage