19世纪末,美国的工业化进入新的阶段,工厂的规模和复杂程度有明显的提高,劳动专业化的程度也急剧提升。1894年,美国工业总产值跃居世界第一。工业的巨大成功使得美国民众开始信奉实业家的管理理念:工厂的所有者与管理者把决策和权威都集中在高层,根据具体的任务对工人进行分工,以客观的非个性态度和规章要求,按照标准对公司进行管理[1]。1890年,在一份提交到全国教育协会的全国理事会的一份报告中,引用了郝伯特.斯宾塞的断言;“结构的分化与功能的专门化是所有发展与进步的法则”[2],该报告还说说,“正如大型公司的情形,分工产生不可思议的工业进步,专家是现代文明最典型的产物”[3];在1916年关于丹佛市学校的调查报告中,学校督学被比喻为管理者,市学校委员会被当作董事会,督学及其团队依据董事会批准的计划和细则来开展工作;这份报告的结论称“所有类型的组织,无论是商业的、公民的、工业的、政府的、教育的或是其他的,都同样不可避免得要服从良好管理的规则”[4]。在当时的教育改革家看来,“管理一个学校系统的方式就是管理一条铁路或者一家银行的方式”。
一、城市学校系统:一种最佳体制
(一)农村学校
美国城市化以前的农村学校常常是人们在家庭之外的生活的焦点。“一间教室学校”,是为拓荒者共同体提供“教育、社会、戏剧、政治和宗教”交流的场所。学校本身成为一种年轻人的扩大式家庭。母亲通常在孩子三四随时把他们送到学校,与他们的兄弟姐妹在一起。公共学校既反映、也塑造了“某种共同体意识”:学校和共同体(community)被连接成为一种更紧密结合的团体,人们在这种团体中朝夕相见;如果一个地区的各个家庭友好相处,学校就会表现出他的凝聚力,反之,学校会在敌对的小圈子中受到挤压。大多数农村学校是受其资助者的掌控。教师和其他居民的关系更多地依赖人格而非正式地位。教师的角色是多样的和带有个人色彩的,在农村学校中,同一个老师可能是兄长、打猎伙伴、农场工人、寄宿者或者班级里的孩子的兄弟姐妹。农村学校的“课程”往往是以手头所有的任何课本为教材。
(二)城市学校
美国19世纪初期开始的城市化,到19世纪末进入高速发展阶段,此时的城市人口已达总人口的50%,城市人口的大部分是乡村移民。从乡村到城市意味着“古老的社会生活遭遇解体,‘志愿者服务’和‘自助的古老习俗’被专业化和非个人性的机构取代”[4]。
19世纪中叶,许多城市学校遵循的还是乡村教育的模式。当乡村扩展为城市,以乡村学校为起源的城市学校面临着如何适应“城市中发生的人口、经济和组织方面的转型”。以19世纪40年代波士顿的学校改革为例。这一时期的波士顿公立教育中出现的“权威的不明确性和控制的扩散性”——“没有对责任的明确规定,教师在分散的领域中有相当大的自主性;没有完备的信息收集制度和反馈网络,只是出于政策的考虑而对信息进行“反复无常”和“不充分”的集中;小学董事会实际上是自己任命的独立的团体,其成员人数众多,监管着分散的学校;在中学和高中的主要学校委员会中,大多数是波士顿的精英代表(商人、专业人员、牧师以及富裕阶层和公共舆论的领袖),他们是由每年的选区选举出来的”——被认为来源于“乡村模式”[5]。分散化的权力使责任“破裂为碎片”,委员会的随意评估使人们不知道学校中真正发生的事情,所以必须进行一种有效的管理,这需要一种专业的领导者,“能在基于个人责任之上,提供持久和系统的工作”。这种管理上的需要在面对庞大的学生数量时,显得更为必要。
教育家认为分散的决策和教育学上的多样性是一种无政府状态,他们开始寻求集中的控制,并对教育过程标准化。当时的教育家们深信存在着一种最佳城市教育体制,这种体制保证在“等级化的组织内部,对权力和功能进行细致的分配,以取代混乱和毫无章法的控制;建立能够传递信息和指令的网络和供研究使用的资料库,以非个人性的规则代替个人性的判断;将程序规则化以便能用于某种整体中、界定教育系统中的每一个的角色及角色的内涵,并设立评价标准”[6]。
他们之所以认为一定有一种最佳体制,是因为他们相信“现代文明正在迅速地趋向于一致和统一,最好的意味着在一切地方都是最好的”[7]。他们设想的教育体制是这样的:“城市被划分为各个学区;分别设立小学高年级班和文法学校;孩子们依据学业成绩而分成不同的班级;为教师提供培训并授予合格证书;为整个城市设计统一的,具有连续性的课程;为幼儿园、中等职业学校、夜校和不适于进入普通教育机构的孩子提供专门服务。位于这个体制顶端的是督学,他们被期望成为整个体系的建筑师和指挥者、作为一个整体的各个学校之间的沟通和指导中心”[8]。
二、最佳体制:新的决策过程
“最佳体制”实质上是一种“对于学生、教室、校长以及学校等级制中的其他属员的新的控制方式”,这种控制方式是在用“新的官僚模式——指示从上向下流动,报告从底层发出,而且教育过程中的每一部都由专业教育家事先规定好了——取代乡村学校中的外行参与合分散化的决策过程”[9],其中学校管理和教师职业都有了新变化。