初探美国城市学校体系的建立：学校组织与管理

19世纪末，美国的工业化进入新的阶段，工厂的规模和复杂程度有明显的提高，劳动专业化的程度也急剧提升。1894年，美国工业总产值跃居世界第一。工业的巨大成功使得美国民众开始信奉实业家的管理理念：工厂的所有者与管理者把决策和权威都集中在高层，根据具体的任务对工人进行分工，以客观的非个性态度和规章要求，按照标准对公司进行管理[1]。1890年，在一份提交到全国教育协会的全国理事会的一份报告中，引用了郝伯特.斯宾塞的断言；“结构的分化与功能的专门化是所有发展与进步的法则”[2]，该报告还说说，“正如大型公司的情形，分工产生不可思议的工业进步，专家是现代文明最典型的产物”[3];在1916年关于丹佛市学校的调查报告中，学校督学被比喻为管理者，市学校委员会被当作董事会，督学及其团队依据董事会批准的计划和细则来开展工作；这份报告的结论称“所有类型的组织，无论是商业的、公民的、工业的、政府的、教育的或是其他的，都同样不可避免得要服从良好管理的规则”[4]。在当时的教育改革家看来，“管理一个学校系统的方式就是管理一条铁路或者一家银行的方式”。
一、城市学校系统：一种最佳体制
（一）农村学校
美国城市化以前的农村学校常常是人们在家庭之外的生活的焦点。“一间教室学校”，是为拓荒者共同体提供“教育、社会、戏剧、政治和宗教”交流的场所。学校本身成为一种年轻人的扩大式家庭。母亲通常在孩子三四随时把他们送到学校，与他们的兄弟姐妹在一起。公共学校既反映、也塑造了“某种共同体意识”：学校和共同体（community）被连接成为一种更紧密结合的团体，人们在这种团体中朝夕相见；如果一个地区的各个家庭友好相处，学校就会表现出他的凝聚力，反之，学校会在敌对的小圈子中受到挤压。大多数农村学校是受其资助者的掌控。教师和其他居民的关系更多地依赖人格而非正式地位。教师的角色是多样的和带有个人色彩的，在农村学校中，同一个老师可能是兄长、打猎伙伴、农场工人、寄宿者或者班级里的孩子的兄弟姐妹。农村学校的“课程”往往是以手头所有的任何课本为教材。
（二）城市学校
美国19世纪初期开始的城市化，到19世纪末进入高速发展阶段，此时的城市人口已达总人口的50%，城市人口的大部分是乡村移民。从乡村到城市意味着“古老的社会生活遭遇解体，‘志愿者服务’和‘自助的古老习俗’被专业化和非个人性的机构取代”[4]。
19世纪中叶，许多城市学校遵循的还是乡村教育的模式。当乡村扩展为城市，以乡村学校为起源的城市学校面临着如何适应“城市中发生的人口、经济和组织方面的转型”。以19世纪40年代波士顿的学校改革为例。这一时期的波士顿公立教育中出现的“权威的不明确性和控制的扩散性”——“没有对责任的明确规定，教师在分散的领域中有相当大的自主性；没有完备的信息收集制度和反馈网络，只是出于政策的考虑而对信息进行“反复无常”和“不充分”的集中；小学董事会实际上是自己任命的独立的团体，其成员人数众多，监管着分散的学校；在中学和高中的主要学校委员会中，大多数是波士顿的精英代表（商人、专业人员、牧师以及富裕阶层和公共舆论的领袖），他们是由每年的选区选举出来的”——被认为来源于“乡村模式”[5]。分散化的权力使责任“破裂为碎片”，委员会的随意评估使人们不知道学校中真正发生的事情，所以必须进行一种有效的管理，这需要一种专业的领导者，“能在基于个人责任之上，提供持久和系统的工作”。这种管理上的需要在面对庞大的学生数量时，显得更为必要。
教育家认为分散的决策和教育学上的多样性是一种无政府状态，他们开始寻求集中的控制，并对教育过程标准化。当时的教育家们深信存在着一种最佳城市教育体制，这种体制保证在“等级化的组织内部，对权力和功能进行细致的分配，以取代混乱和毫无章法的控制；建立能够传递信息和指令的网络和供研究使用的资料库，以非个人性的规则代替个人性的判断；将程序规则化以便能用于某种整体中、界定教育系统中的每一个的角色及角色的内涵，并设立评价标准”[6]。
他们之所以认为一定有一种最佳体制，是因为他们相信“现代文明正在迅速地趋向于一致和统一，最好的意味着在一切地方都是最好的”[7]。他们设想的教育体制是这样的：“城市被划分为各个学区；分别设立小学高年级班和文法学校；孩子们依据学业成绩而分成不同的班级；为教师提供培训并授予合格证书；为整个城市设计统一的，具有连续性的课程；为幼儿园、中等职业学校、夜校和不适于进入普通教育机构的孩子提供专门服务。位于这个体制顶端的是督学，他们被期望成为整个体系的建筑师和指挥者、作为一个整体的各个学校之间的沟通和指导中心”[8]。
二、最佳体制：新的决策过程
“最佳体制”实质上是一种“对于学生、教室、校长以及学校等级制中的其他属员的新的控制方式”，这种控制方式是在用“新的官僚模式——指示从上向下流动，报告从底层发出，而且教育过程中的每一部都由专业教育家事先规定好了——取代乡村学校中的外行参与合分散化的决策过程”[9]，其中学校管理和教师职业都有了新变化。

（一）学校管理集权化
集权化指的是提升一些非个人的、客观的和远距离的管理机构的权威，并相应地提升更多地方性、代表性管理机构的权威，集权化管理是官僚制度运转的必要条件。在19、20世纪之交，大学人士、学校管理者，商业和职业精英设想“在城市教育的控制领域进行一场改革，他们期望仿效现代商业公司的董事会成员所用的决策过程，将学校的全部管理权力置于一位专家督学及其属下，以便他们能够重塑学校，使之适应一种城市-工业社会新的经济与社会状况”[10]，他们的努力在1890-1920年达到全盛，美国城市学校改革迎来“集权化运动”。学校管理的集权化指“将学校教育的控制权转移到更高一级的行政机构中，比如地方、州或联邦政府。这常常意味着权力从个人或社区学校委员会中转移到更高一级的当地学区。尤其在大城市，权力从居民社区或城区的委员会转移到市一级的学校委员会”[11]。督学（Superintendent）的权力的变化就是学校管理集权化的最好体现。1901年，马萨诸塞州的学校教育学家对该州233个乡镇合城市的学校进行调查，发现大部分的督学正在获得以往是属于学校委员会的职责，他具有设计课程、召集主持教师会议学生升级以及检查指导教师工作的权力；在92个城镇学校系统中，督学拥有对教科书的选择权；在95个城镇学校系统中，督学拥有对教师的任命权[12]。到20世纪20年代，在教师和督学之间有“一个由校长、校长助理、特殊科目的监督员、职业教育和家政学的主管、主任、负责考勤的官员以及办事员等构成的群体。他们的职责不是教学，而是以一种或另一种方式保持这个体制的运行”[13]。
（二）学校管理科学化
学校教育家试图在采取“公司治理模式”的学校中，实现督学的高级地位——类似于商业主管；也希望教育管理成为一门“科学”的学科。在20世纪初期，学校管理者的专业教育开始在大学兴盛起来，但此时的教育管理是一个新的领域，学术界不知道“教育管理”到底所指为何。当时的大学偏爱教授企业管理中的科学的管理技巧和量化研究方法，以体现“教育的科学性”。教育管理者系统地学习预算管理、人员管理、财务学、公共关系，和实用技巧——这些知识对于任何领域的组织管理都是有用的，而不是哲学或社会学，他们的确更关心学校的组织管理问题，比如学生的考试分级，课程结构的多样化和教职员工的评估。20世纪初，教育管理者之所以偏爱“科学”的管理的原因，一方面是，工业化的成功使人们相信企业的管理方法对学校也是有效的，另一方面是，这种管理让他们充当了专家的角色，而“专家应当设计和管理学校体制”，学校管理者作为专家，也可以监督作为工人的教师。
（三）教师职业专业化
在学校组织这个等级结构中，教师的专业性被加强了。到20世纪初，城市教育系统为特殊儿童群体开设学校，和培养实业技术的职业学校。由于学校类别的增多，新的工作岗位和职业要求也随之增多。各种类型的教师都组成了他们自己的专业协会，从管理者的职业联合会，比如督学、中学校长、小学校长、顾问，到科目教师的联合会，比如艺术、英语、社会研究。专业化的教师教育开始得到法律承认。新的文凭证书（certificates）代替了以前的许可证（licenses）。这些证书在层次上包括幼儿园、小学、初级中学、高中等不同的层次类别；在职能上涉及校长、指导顾问、学校管理员、监督员，和各科目的教师。从1898年开始，州证书制度开始逐渐取代地方政府管理的教师证书。进入20世纪这种趋势进一步加强。从19世纪末到20世纪初，教师资格证书的认证标准也有很大提高，以阿拉巴马州的教师资格证书的要求为例，在1895年，其考核内容是“教育理论与实践”，到1927年，考核内容扩展到“教育史、阿巴拉马州学校法、班级管理、普通心理学、教育心理学、高中教学方法”[14]。
三、结语
19世纪末20世纪初的美国城市学校体制表达了教育者们对“将工厂模式应用于学校的系统化之中”这一想法的着迷，也反映出在社会意识地更深处，“将准时、秩序、规则性和勤奋视为统一的城市纪律的本质特征，而这种纪律是人们子后来生活中取得成功所必不可少的”。到20世纪60年代结束时，“最佳体制”的假设和实践都受到质疑：白人精英统治者利用“让学校脱离政治”，实际上是以“科学管理”的名义，使学校做出有利于他们的“社会分类和挑选”；学校委员会的成员多数来自于专业和社会上层，他们的“美国标准”是“保守的种族中心论”；教师的工作失去了“规范性和政治性的维度”，教师成为“技术统治论”的牺牲品。从政治的角度看，美国现代学校体制的确是一种“权力话语”的运作结果，但其开启了现代学校制度，以后的学校改革都是以此为基础，或者说以后的学校教育问题都或多或少在这个“最佳体制”中找到影子，因此对于这个时期的美国学校制度的研究是很有必要的。本文没有涉及城市学校体制建立中另一个重要部分，即对于学生的管理和教育心理学的兴起，这是本文的疏漏之处，敬请指教。

[参考文献]
[1][6][14]韦恩.厄本，美国教育：一部历史档案，谢爱磊（译），北京：人民大学出版社，2008
[2][3][4][5][7][8][12][13]（美）泰亚克，一种最佳体制：美国城市教育史，赵立玮（译），上海：上海人民出版社，2009
[9][10][11]珍妮.奥克斯，教学与社会变革，程亮(译),上海：华东师范大学出版社，2008
（作者单位：北京大学教育学院）