侦查监督制度的构建与完善

刘　妍
摘　要　强化侦查监督权一直是检察机关加强法律监督能力的重要内容。而刑事侦查监督权的有效运行,取决于完备、高效的刑事侦查监督机制。必须把侦查监督机制放在刑事侦查监督工作系统中,厘清刑事侦查监督机制的基本内涵、构成要素、运行原理及基本途径,在此基础上探讨构建侦查监督机制,强化侦查监督权。
关键词　侦查监督权　侦查监督机制　侦查监督手段

一、侦查监督机制的基本内容
(一)侦查监督机制的基本内涵
在语义学上,“机制”一词有四种含义:一是指机器的构造和工作原理,如计算机的机制;二是指有机体的构造、功能和相互关系;三是指某些自然现象的物理化学规律;四是泛指一个工作系统的组织或者部分之间相互作用的过程和方式等。[1] 刑事侦查监督机制,采“机制”的最后一层含义,即在检察工作中行使侦查监督权的运行机理、工作方式及其相互关系。刑事侦查监督实质上是一个由监督者围绕刑事案件侦查中的各项侦查活动所存在的问题,提出纠正意见并督促被监督对象依法纠正错误的既对立又统一的工作系统。刑事侦查监督机制则是刑事侦查监督工作系统各要素间相互作用的过程、方式和原理。它包括两个方面:一是刑事侦查监督工作系统的各要素;二是刑事侦查监督工作系统中各要素间的相互关系。
(二)侦查监督机制的构成要素与运行原理
侦查监督机制运行的原理可以描述为:检察机关按照对侦查活动中各项强制措施及其他侦查手段得以实施的标准和程序的理解,对侦查活动中采取的各项措施进行检查督促,对发现的错误依法提出监督纠正意见,并督促侦查机关及时纠正错误,侦查机关则按照法定的标准、程序以及检察机关的监督意见作出和执行各项决定,采取必要的措施。无论理论层面,还是实践操作层面,要对侦查活动进行有针对性和有实效性的检查督促,必须要建立发现侦查活动中违法行为的知情渠道,在此基础上,再根据违法行为的性质,有针对性地采取相应的措施督促其改正错误以规范侦查活动。可见,研究刑事侦查监督的措施,必须要同时研究两方面的内容:一是要探讨审查发现侦查活动违法现象的渠道;二是要阐明具体实施监督督促侦查主体改正错误的手段。
(三)侦查监督机制的基本途径
我国刑事侦查监督机制的基本内容主要体现在刑事诉讼法及相关司法解释的相关规定中。根据我国刑事法律制度,侦查监督发现侦查活动是否存在违法犯罪现象的渠道可以归纳为以下几个方面: (1)通过审查批准逮捕活动,发现并监督侦查活动的违法、犯罪情况。审查批准逮捕活动中,检察机关需要审查侦查机关收集的证据是否达到“证明有犯罪事实”的标准,在必要的时候还要讯问犯罪嫌疑人,因此,可以在此过程中通过审查证据、讯问犯罪嫌疑人等方式核实证据,发现侦查行为中的违法现象,如超期羁押、刑讯逼供、指供诱供等。(2)通过审查批准延长羁押期限,发现并监督侦查活动的违法犯罪情况。即,对公安机关提请批准延长羁押期限的案件,或者检察机关直接立案侦查且需要延长羁押期限的案件,依照法律规定的程序和标准进行审查,对符合刑事诉讼法规定的条件的犯罪嫌疑人依法决定批准或者不予批准延长羁押期限的诉讼活动。(3)通过审查起诉活动,发现并监督侦查活动中的违法犯罪情况。通过审查起诉阶段的各种活动,如查阅案卷、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、征求被害人的意见等,发现并监督侦查机关的违法活动。(4)通过对看守所关押的未决犯罪嫌疑人、被告人的监管活动实施检查督促,查找侦查活动中的违法犯罪现象。此外,发现侦查活动中是否存在违法现象的渠道还包括:通过派人参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动,发现侦查中的违法行为;通过对受理的控告、申诉、检举等的审查办理,发现侦查中存在的违法情形;通过监督批准逮捕、不批准逮捕等决定的执行情况,发现侦查活动中是否存在违法行为。
二、现行侦查监督机制存在的问题及成因分析
要使设定的刑事侦查监督措施能够满足刑事侦查监督目标的要求,就必须保障措施与目标之间存在紧密的顺乎事物发展规律的逻辑关联,必须准确把握刑事侦查监督的直接目标和价值追求。从我国现行的刑事侦查监督制度所确立的发现问题的渠道以及实施监督的方式的实际运行情况看,要使监督的渠道和监督方式发挥效用,不仅需要制度规范确立健全的具有内在逻辑关联的监督方式,还需要赋予监督主体与监督权运行相匹配的地位,以及确保监督措施得以实施的特定权限,而我国现行侦查监督法律机制确立的监督渠道和监督方式等都还不具有上述特性,存在应予完善的地方。
(一)侦查监督权的权力属性尚不明晰,缺乏有力的侦查监督手段
我国检察机关在刑事诉讼中的法律监督者地位,决定它必然要承担对侦查活动和审判活动实施监督的职能。但监督应当是单向性的国家法律行为,要使侦查监督真正发挥督促和保障被监督主体正确适用法律的效用,不仅要明确检察机关有权对侦查活动进行法律监督,更重要的是要设定具体程序使检察机关能够掌握侦查活动的真实情况,并要有具体的能够实际运行的程序和措施保障监督意见落到实处。“法律的作用在于惩罚,而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责”。[2] 如果检察机关的侦查监督权不能真正落到实处,不能起到应当发挥的惩罚作用,侦查监督权则形同虚设。

我国现行侦查监督机制在赋予检察机关对侦查活动监督权的同时,又规定检察机关在刑事诉讼中与公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,侦查机关在法律地位上可以和检察机关分庭抗礼,法律关系上的“互相配合”、“互相制约”就使得侦查主体对检察机关的监督意见不是必然要接受,更不是必须要遵从。制度设计上的这种平衡关系使得检察机关侦查监督措施变得软弱乏力。西方国家尽管没有在法律上赋予检察官对侦查活动的监督权,但却规定检察官对警察侦查活动有指挥权或者引导权。例如,法国检察官有权指挥刑事司法警察的侦查活动,刑事司法警察接到犯罪报案或者即将发生犯罪的报告后,必须立即向检察官报告,刑事司法警察必须服从检察官的指挥和调动。检察官有权要求刑事司法警察提供犯罪案件的情况或者直接移送案件[3]。即便英美法系国家没有建立侦检一体化的侦查机制,当警察遇到疑难复杂案件时,也要征求检察官对侦查方向或者证据收集等的意见,检察官就侦查活动提出的建议,警察一般都会接受。西方国家检警之间的这种法律定位值得我国完善侦查监督机制时借鉴,我国刑事诉讼中的“互相配合、互相制约”的原则应当为检察制约或者引领侦查的原则所替代。
(二)侦查监督的范围和途径不甚具体,增加了侦查监督的茫然性
我国的刑事侦查监督机制只是原则地赋予检察机关对公安机关侦查活动的监督权,理论上,公安机关侦查中采取的所有侦查措施都应当接受检察机关的监督。但监督权同样需要具体的程序和措施才能得以落实,现行侦查监督机制在监督措施上,除制约型监督确定了通过审查批准逮捕的方式实施监督外,没有确立其他途径,检察机关对公安机关侦查活动的监督,本应是保障侦查活动依法实施,减少侦查中的刑讯逼供、暴力取证、违法羁押等侵犯犯罪嫌疑人或者其他诉讼参与人合法权益的制度性措施,但因制度设计上缺乏明确的措施,使得监督无从下手,或者监督变得有名无实,不能发挥检察机关对侦查活动的规范引导效用。
(三)侦查监督方式的滞后性削弱监督的效力
我国现行的侦查监督制度确立的侦查监督大体上属于事后监督,只有两种监督是事中监督:一种是人民检察院根据需要派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动;另一种是审查批准逮捕。但检察人员介入公安机关侦查活动需要公安部门的认同与配合,公安机关侦查的案件在侦查期间并不移送检察机关备案审查,检察机关对诸多案件并不知情,何谈介入侦查。检察机关介入公安机关的侦查权只在高检院的刑事司法解释中作了原则规定,并没有具体规定介入侦查的程序和措施,介入侦查也并非强制性的,公安机关不配合介入也不承担什么法律后果,就使得事中监督之一的介入侦查形同虚设。审查批准逮捕只是就侦查主体提供的证据和事实进行审查,立法上并未规定逮捕环节要讯问犯罪嫌疑人,最高人民检察院的刑事司法解释只是要求有选择地讯问犯罪嫌疑人,逮捕环节对证据的审查大多是形式审,很难对证据的收集、采信进行实质审查,难以发现侦查中存在的侵害犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人合法权益的行为。事后监督措施在保障正确规范行使侦查权上就更加乏力了。要保障侦查监督措施发挥督促纠正错误,规范执法功效的作用,就应当确立同步监督的方式,对侦查实行“时时监控”,及时纠正侦查中的违法行为。
三、侦查监督机制的构建与完善
要发挥侦查监督对侦查活动的纠错防错效应,就必须按照侦查活动的内在规律,从制度构建和实际运作效能两个层面对现行侦查监督机制予以完善。无论督察型监督,还是制约型监督,在制度构建上,应当着眼于制度的完善与实际功效发挥两种价值目标的平衡。笔者认为,我国现行侦查监督机制的发展完善,主要是从监督的渠道和措施上建构能够真正发挥督促侦查主体规范使用侦查权的监督手段。
(一)建立检察引导侦查的机制
要确保侦查监督取得预期的效果,使侦查监督能够真正发挥指导侦查、规范侦查、及时发现侦查活动中的违法活动,在监督的措施上就必须建立检察引导侦查的机制。检察引导侦查,即检察机关在现行法律框架内,以法律监督权为依托,通过采取法律规定的诉讼手段,对侦查机关在证据的收集、提取、固定以及侦查取证的方向上提出意见和建议,并对侦查活动进行同步法律监督的工作机制。无论是司法实务中还是司法解释上,侦查监督基本上都是依赖卷宗,基本是事后审查。但是,“事后审查制比较不能有效防止警察的说谎(伪证) ,甚至会鼓励警察的说谎(伪证) ”。[4] 检察引导侦查能够避免事后监督、被动监督的弊端,使检察机关把侦查的全过程纳入视野,能够改变检察机关对侦查活动法律监督的滞后性和被动性,有效弥补当前检察机关对侦查活动事前监督、全程动态监督的空白,及时预防和纠正侦查活动中的违法行为,进一步保障犯罪嫌疑人及有关公民的合法权益。
具体说来,既要在检察机关和公安机关之间确立具体的引导机制,使检察引导侦查成为检警之间固定的工作模式,又要明确引导主体的检察机关介入侦查的案件类型和介入的时机,确定侦查机关向检察机关移送案件信息的环节和时间,还要在检察机关内部明确由哪个部门直接承担对侦查机关的引导职责,做到侦查环节检察机关与侦查主体之间的有效沟通、衔接。我们认为,检察引导侦查不可能也没有必要涉及所有种类的案件,引导的案件主要包括:恐怖、黑恶势力、严重暴力犯罪案件,重大、疑难、复杂的案件,取证涉及面广的案件,流窜作案、多次作案、结伙作案的案件,在当地有影响的案件,新型犯罪案件等等,对上述种类的案件,侦查机关应当在决定立案以后就将有关案件信息移送给检察机关,检察机关则要及时介入并引导侦查,帮助侦查机关分析案情,提出侦查重点,明确侦查方向,确定要收集、固定的证据种类。根据检察引导侦查的功能和价值目标,检察机关内部应当由公诉部门具体承担引导侦查的职责。公诉部门承担该项职责有利于其按照出庭指控犯罪的标准对侦查活动给予指导,尤其是能够按照法庭审判采纳证据的标准指导侦查人员收集和固定证据,确保侦查环节收集的证据能够有效地服务于法庭审判。

(二)完善现行提前介入公安侦查的监督手段
检察机关提前介入公安机关侦查,是对侦查活动进行同步监督的重要措施。我国刑事诉讼法第66条规定:“必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”第107条规定:“人民检察院审查案件的时候,对公安机关的勘验、检查,认为需要复验、复查时,可以要求公安机关复验、复查,并且可以派检察人员参加。”这是我国刑事诉讼立法确定的提前介入公安侦查的监督手段。
而在司法实践中,公安机关对于强制性侦查措施随意适用,侦查监督缺位的现象已经成为司法系统中的一大顽疾。“侦查权力是一种资源,具备与财富资源交易的可能,而在侦查监督措施缺位的情况下,更是有助于这种交易的膨胀。近年查处的黑社会性质组织犯罪等凡是警察充当保护伞的,几乎无一例外地都有利用侦查权寻租的情形。”[5]在我国目前侦查监督机制缺乏必要制度保障的情况下,检察机关的侦查监督权在对公安机关侦查措施的监督上,显然效力不足。因此,法律制度上应当明确,检察机关介入公安机关对重大疑难案件的讨论,由侦查监督部门在案件立案到侦查终结前的任何阶段向公安机关提出。对检察机关提出的介入重大案件的要求,公安机关应当接受并提供必需的材料。如果公安机关因侦查取证的需要,要求检察机关派人参与调查和讨论的,检察机关应当派人参与。
(三)进一步完善申请逮捕、变更逮捕的监督措施
现代法治社会,“法律的基本作用之一乃是约束与限制权力, ⋯⋯在法律统治的地方,权力自由行使受到了规则的阻碍⋯⋯。”[6]审查批准逮捕,在我国目前的司法职权配置框架内,既是司法审查的重要表现形式,又是检察机关对侦查活动实施监督的重要手段。侦查监督实践中,“审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督、侦查活动监督的重要基础”。[7] 为防止逮捕权的滥用,应设置科学的程序规则保障逮捕措施的正确适用,但我国现行立法关于申请和执行逮捕的监督手段还需要进一步完善。
在具体措施上,应当规定对侦查主体提请逮捕后又申请撤回逮捕的监督手段。侦查活动中的所有活动应当接受检察机关的监督,公安机关一旦作出提请批准逮捕的决定,就应当纳入检察机关法律监督的范畴,是否能够撤回应当由检察机关审查决定,应当从法律制度上明确,公安机关要求撤回提请逮捕申请的,人民检察院应当审查撤回提请逮捕的理由是否充足,如果经审查认为公安机关申请撤回逮捕的申请理由不充分,则依法作出驳回公安机关撤回申请逮捕的请求,并依照法律规定的标准作出是否应当批准逮捕的决定。同时,为维护逮捕决定权的权威性和防止侦查机关轻易变更逮捕措施,应当完善对公安机关随意改变逮捕决定的监督手段,建议在法律制度上规定:“人民检察院应当对公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更强制措施的行为实施监督,公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更强制措施的,应当提请原批准的人民检察院审查决定。”以体现逮捕强制措施的严肃性,避免侦查主体轻易提请逮捕和随意变更逮捕措施。

参考文献：
[1] 《现代汉语词典》(修订本) ,商务印书馆1996年版,第582页。
[2] [英]边沁著:《立法理论》,李贵方等译,中国人民公安大学出版社2004年版,第186页。
[3]按照《法国刑事诉讼法》第41条规定,检察官有权指挥所在法院管辖范围内的刑事司法警官或者刑事司法警察的一切活动。共和国检察官有权决定拘留,享有法律授予刑事司法警官的权力。
[4] 王兆鹏著:《美国刑事诉讼法》,北京大学出版社2005年版,第94页。
[5] 左卫民、赵开年:“侦查监督制度的考察与反思———一种基于实证的研究”,载张智辉主编:《中国检察》(第15卷) ,北京大学出版社2007年版,第34页。
[6] [美] E•博登海默著:《法理学———法哲学及其方法》,华夏出版社1987年版,第342页。
[7]朱孝清:“强化侦查监督,维护公平正义”,载《人民检察》2005年第6期(下) ,第7页。

作者单位:辽宁省本溪市人民检察院
文章来源：《中国刑事法杂志》2009年第5期