对于如何进一步合理设置行政许可注销中的清算程序,学界对此也展开了大量探索,而讨论也主要是集中在对经营类主体资格的清算程序的完善方面。针对经营类主体资格清算制度存在的诸多新问题而导致的经营类主体不愿主动组织清算,进而无法正常对行政许可进行注销的目前状况,许多学者提出了设想。例如,有学者认为应当通过简化清算程序,降低企业清算、注销成本,促成企业自愿清算和申请注销,同时采取公共托管制度,改革营业执照保管方式和企业信息查询体制,并启动依职权注销制度。也有学者认为可以通过运用说服、示范、教育、协商、劝告、建议等行政指导手段,对行政许可相对人进行引导教育,促使其依法进行清算。
服务型政府要求政府不应以管理者的身份自居,而应以服务者身份去为作为主人的人民提供各种服务。一个对公民负责的政府,必然是以公众为中心,为人民谋利益,服务于民的政府。就行政许可注销程序而言,由于行政许可是行政行为中比较典型的“复效”行为,行政许可注销不仅对行政许可相对人的权益产生影响,而且对其他利害关系人也产生影响。这是因为,从表象上来看,行政许可注销可能仅仅是行政许可相对人个体的事,但是当行政许可相对人不主动申请注销而造成行政许可法律关系各种信息不对称新问题时,就会潜在地影响、威胁到其他社会主体利益的实现,因此,行政许可注销就会自然由个体的事转化为整个社会的事。为此,行政许可机关在实施行政许可过程中必须对各种利益进行有效均衡,不仅要关注和行政许可有直接关联的相对方之间的利益,而且还要注重强化对其他相对人的利益保护。由此可见,行政许可注销制度作为一项旨在确保社会公众利益的制度,行政许可相对人和政府都要承担起相应的责任。
基于构建服务型政府的要求,政府作为行政许可注销程序中的责任主体,在行政许可相对人对主体资格类行政许可进行清算时,行政许可机关应当对行政许可相对人开展的清算工作进行积极的引导、指导和监督,以此来切实保障所有特定和非特定利益关系人的利益。而当行政许可相对人不主动履行清算义务时,行政许可机关除了可以通过强制性制裁手段强制履行清算义务外,自身还应当积极主动地承担起有关行政许可清算的义务,当然这种义务仅仅是一种依职权启动的清算程序义务。在这种行政许可机关和行政许可相对人双重清算责任主体模式下,当行政许可相对人不依法组织清算导致行政许可注销无法有效进行时,行政许可机关可以通过作出强制性清算决定,强制启动清算程序,推动行政许可清算程序的有效运行。鉴于清算的复杂性和专业性,行政许可机关可以通过将清算业务委托给专业清算中心(公司)进行处理,而由行政许可相对人承担清算费用。
四、行政许可相关物品处理程序构建
行政许可失效后,作为行政许可效力外化的载体假如继续为行政许可相对人所拥有,就必然会造成行政许可法律关系中的信息不对称状态。这种信息不对称状态不仅会造成行政许可管理信息的失真,影响行政许可决策,而且更轻易造成对一般公众的误导,影响社会交易平安。例如,2000年山东省某县吊销了377家企业的营业执照,工商部门收回22家企业的营业执照和98个印章,只占吊销企业的17%。未被收回的执照和印章往往会成为经济纠纷的源泉,虽然工商部门吊销执照需要进行公告,公告也具有法律效力,但这种公告一般只在当地报纸上刊登,相关信息的传递一方面在区域上过窄,另一方面在时间上也过短,所以往往导致绝大部分的市场主体不知情。在信息不对称的情形之下,这类已经失效的执照和印章使诈骗猖獗成为可能,从而损害潜在债权人的利益。
在对行政许可进行注销时,注重强化对行政许可相关物品的处理已经为目前许多立法机关所认同,并被规定在各种层面的法律文件中。例如,《渔业捕捞许可管理规定》第30条规定,当持证人在办理渔业捕捞许可证注销手续时,应将渔业捕捞许可证交回发证机关。《中华人民共和国执业医师法》第16条规定,卫生行政部门在对医师执业资格办理注销注册手续时,应当收回医师执业证书。而对于实践中一些无法收回的行政许可证件、执照,有些立法规定行政许可机关要通过公告的方式公布其失效。例如,《机动车登记规定》第27条第2款规定,在对机动车辆办理注销登记时,如因机动车灭失无法交回号牌、行驶证,车辆管理所应当公告作废。但是,总体而言,目前行政许可机关在办理行政许可注销手续过程中,对行政许可标的物的处理往往仅局限于对行政许可证件、执照的收缴。
笔者认为,在行政许可注销程序中,行政许可机关需要处理的和失效行政许可相关的物品,应当是所有和行政许可有关且能够外化为行政许可效力、轻易造成公众误导的各种客观物品,其中不仅包括行政许可证件、执照,而且还包括行政许可决定法律文书、行政许可相对人印章、行政许可标的物等等。实践中,许多行政许可机关往往只是注重对行政许可证件、执照作出收缴、缴销等处理。事实证实,行政许可机关只对行政许可证照进行处理的做法并不利于行政许可注销制度消除信息不对称、保障交易平安目标的全面有效实现。例如,“原告郑州某公司和山西省某公司一直有经济往来,山西某公司经理于1997年持印章和郑州公司签订合同。当从郑州公司提走价值30万元的货后,此人下落不明。郑州公司起诉后,经查山西某公司早已于1995年被注销,类似案件相当多。在我国市场经济体制日趋完善非凡是加入世贸组织后,类似情况本应彻底杜绝。但由于工商部门执法不严,使这些人钻了法律空子,直接扰乱市场经济秩序,损害了当事人的利益,给法院审判工作造成一定困难。”