中国信用再担保制度研究2

　　三、国外担保理论与实践的借鉴

　　课题研究中，2000年底发表的《世界各国中小企业信用担保体系发展情况和我国中小企业信用担保体系建设情况》一文，是在赴美国、加拿大等国家实地考察和与美国、加拿大、日本、欧盟、联合国开发计划署交流的基础上形成的，是中国第一个全面介绍国外信用担保发展情况和全国信用担保发展情况的权威文献，也是截至目前被引用次数最多的信用担保专业文献。有关国外的信用担保实践情况可以参阅此文。

　　四、中国信用担保与再担保的法律政策框架

　　除1995年颁布的《担保法》之外，中国从 1999年开始，信用与担保等字眼比较频繁地出现在中国党政文件、领导讲话和国家法律法规中。

　　截至目前，下发与信用担保有关的各类法律法规和政策文件的党政部门有：中共中央、全国人大、国务院、财政部、原国家经贸委、中国人民银行、建设部、税务总局等。

　　1998年，中国人民银行在下发的《关于加强和改善对小企业金融服务的指导意见》中提出建立小企业贷款担保机制。

　　1999年，原国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》。

　　2000年，财政部下发《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，建设部和中国人民银行下发《住房置业担保管理试行办法》，国务院办公厅下发文件要求加快建立包括再担保制度在内的信用担保体系并同意组建全国再担保机构。

　　2001年1.2月，财政部、原国家经贸委和中国人民银行联合下发《关于进行全国信用担保机构基本情况调查的通知》，共同联手推动信用担保体系的规范和完善工作。

　　2002年6月，全国人大常委会通过《中小企业促进法》，要求县级以上政府都要推动信用担保体系建设。

　　2003年8月12日，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求研究建立全国个人住房贷款担保体系。

　　五、全国性再担保机构筹备的过程情况与经验教训

　　中国信用再担保股份有限公司的筹备，思路提出于1998年9月，实际筹备起步于2000年9月。之后，筹备工作经历了两个阶段：一是官方组织的政策性全国中小企业再担保机构的筹备 （2000年9月～2002年5月），结果因为市场需求不足、政府部门异见、决策不及时、政企不分、缺少法律保护等原因，以流产而告终；二是民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的筹备（2002年6月提出、2003年启动），是市场需求的产物，得到政府各部门的支持，获得各类担保机构和投资者的响应和完全的市场化行为，以及已有法律保护，所以，筹备工作起步顺利并有望在各个政府部门和全国性行业协会的全力支持下获得成功，从而实现为中国经济健康发展和金融稳定贡献力量的一份心愿。

　　之所以将官方组织筹备的政策性全国中小企业再担保机构的筹备和民间组织筹备的市场化股份制全国综合性再担保机构，作为中国信用再担保股份有限公司筹备的两个阶段，有两个原因：一是因为两个阶段的筹备负责人是一个人——陈洪隽（中国信用担保体系和再担保制度的设计和组织者、原国家经贸委处长、现中国诚信公司首席运营官）；二是一个国家完全可以按照WTO规则，公开选择市场化机构执行政策性业务，所以，中国有了市场化股份制全国再担保机构后，国家没有必要再花纳税人的钱去搞政企不分特别是容易孳生腐败的政策性的官办再担保机构。所以说，第一个阶段以官方身份组建政策性再担保机构虽然失利，但属于客观的选择，也为组建民间投资的市场化股份制全国性信用再担保机构提供了可贵的“失败”经验。

　　（一）组建的政策依据和市场环境。

　　1.政策依据：

　　（1）组建市场化股份制全国再担保机构，目前没有任何法律法规和政策文件加以限制，特别是已经颁布的《行政许可法》对行政机关的作为又加以限制，政府机关行使违背WTO规则的权力的可能性大大降低。

　　（2）关于独立担保机构的法律地位已在《中小企业促进法》中加以体现，党和国家重要决议中均对推动担保体系建设提出要求。

　　（3）国务院办公厅文件早已明确允许探索组建国家再担保机构，国家发改委、财政部、中国人民银行等均支持进行市场化股份制全国信用再担保机构的探索。

　　2.市场环境：

　　（1）间接融资。信贷市场仍然处于卖方市场，由于风险控制和风险分担原因，银行惜贷现象仍然严重。广大的担保机构迫切需要通过再担保方式进行信用能力的提升。

　　（2）直接融资。股市低迷、垃圾股的客观存在等需要对信用等级不高的股票、债券；以独立担保方式提高提升信用能力来进行增级。

　　（3）市场需求。1000家各类担保机构和300多亿元的担保资金，迫切需要再担保机构帮助其控制风险和分担风险。

　　（二）再担保机构对政府、银行、担保机构、被担保企业的作用。

　　1.对政府：（1）以经济手段帮助政府规范担保机构的担保行为；（2）以公开投标帮助政府公开透明地实施扶持政策；（3）以市场运作帮助政府提高政策资金的使用效率。

　　2.对银行：（1）以分担风险方式帮助其扩大放款规模增加收益；（2）以信息共享方式帮助其控制担保机构实际风险；（3）以专业服务方式帮助其寻找优质和潜在的客户。

　　3.对担保机构：（1）可以强化保证方式帮助其提升信用放大能力（放大倍数）；（2）可以风险分担方式帮助其减轻保证责任压力（分担比例）； （3）可以业务支持方式帮助其实现专业担保经营 （专业担保）；（4）可以信息共享方式增进其与协作银行的合作（银担合作）。

　　4.对被担保企业：（1）担保提升信用能力，再担保增强获信能力；（2）担保实现地区立信，再担保实现全国立信。

　　（三）官方组织的政策性全国中小企业再担保机构的前期筹备阶段（2000年9月—2002年 9月）。

　　在1998年之后两年多的课题研究和试点推动的基础上，于2000年9月提出了组建全国再担保机构的方案，并广泛征求了各部委、担保机构、各类银行的意见，还在2000年11月重庆召开的国际研讨会上征求了国内外知名专家和机构的意见。由于当时全国各地担保机构尚处于试点的初期，不仅缺乏担保实践经验，也没有对再担保的市场需求。特别是当时提出的以政府牵头组建政策性再担保机构的设想，与未来中国市场经济发展的趋势不符，容易导致新的政企不分和担保机构的道德风险，特别是很可能出现由国家信用承担各类担保机构的风险，最终将成为导致对金融体系和财政体系的严重冲击。

　　归纳起来本阶段筹备失败并导致全国再担保机构组建工作停顿3年的原因有5个：（1）没有市场需求；（2）政府主导和政企不分；（3）缺乏法律保护；（4）政府部门意见不一；（5）未能及时决策。

　　（四）民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的正式筹建阶段（2003年6月起）。

　　根据有关部委和各类担保机构的意见以及国外同行的建议，课题组在有关部门的支持下，选择了由民间投资并按照“股份制组建、市场化运作、政策性支持”原则推动中国再担保制度建设的思路。在广泛征求有关部门、专家学者和各地担保机构意见的基础上，有关部委和全国性行业协会的支持下，中国知名的信用管理公司、担保公司和战略投资者等达成了合作意向并于2003年6月开始了中国信用再担保民间组织的市场化股份制全国综合性再担保机构的筹备。2003年9月20日，在中国工业经济联合会和中国诚信信用管理有限公司联合召开的“中国信用再担保制度”专家座谈会上，“中国信用再担保制度”课题组和中国信用再担保股份有限公司筹备组负责人陈洪隽汇报了课题研究情况，来自国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银监会、建设部、国务院发展研究中心、全国人大财经委、中国社科院、中国工业经济联合会、中国企业联合会、中国银行业协会、中国金融学会、中国中小企业协会等单位的专家学者，对课题研究和筹备工作发表了意见，并形成了对中国信用再担保制度课题研究报告的评审意见。与会专家支持并建议加快中国信用再担保股份有限公司步伐，中国工业经济联合会领导建议将课题研究报告和筹备方案尽快上报国务院领导和有关部委，争取政府对民间投资组建市场化股份制全国性综合性信用再担保的政策支持与资金支持。、 作为民间组织筹备的市场化股份制全国性综合性信用再担保机构，将来之所以能够成功的重要原因在于：（1）市场需求的产物；（2）得到政府各部门的支持；（3）获得各类担保机构和投资者的响应；（4）完全的市场化行为，没有法律禁止，但有法律保护；（5）有业内最敬业、最权威、最务实的一批骨干。所以，筹备工作起步顺利并有望获得成功。

　　（五）筹备的工作安排和进展情况。

　　1.工作安排：2003年12月31日前，争取在最短的时间内完成公司登记注册所需的一切法律文件和手续。按照业务发展大纲，率先启动两个再担保产品。具体安排见筹备方案。

　　2.工作进展情况：2003年6月～9月，与核心成员完成筹备方案，完成筹备办公室组建工作，与战略投资者达成参股意向，走访各地知名担保机构达成加盟意向，召开部委座谈会汇报筹备情况，修改商业计划书和募股说明书、课题研究报告和筹备方案等上报国务院和有关部委。

　　（六）筹备方案。

　　1.组建原则：股份制组建、市场化运作、政策性支持。

　　2.方案要点：联合组建、风险共担、综合服务、规范操作、利益共享、接受监管。

　　（1）以各地各类担保机构和战略投资者等作为主要股东，组成股份制和市场化的全国再担保机构；

　　（2）全国再担保机构不与各地担保机构进行同业竞争，以控制和分担各地担保机构经营风险方式，提升各地担保机构的担保能力（增强放大倍数、降低分担比例）；

　　（3）开展综合性的再担保服务，面向各地融资担保、中小企业担保、住房贷款担保等各类担保机构提供再担保服务；

　　（4）全国再担保机构以市场化再担保业务为主，并承接国家各类政策性再扭保资金托管业务；

　　（5）全国再担保机构的盈利由全体股东和加入再担保的各地担保机构共享；

　　（6）全国再担保机构在有关行业协会时指导下，开展各类再担保业务并接受有关主管部门的监督管理。

　　六、政策建议

　　1.建议由国务院特批民间投资设立的市场化股份制中国信用再担保股份有限公司，作为中国惟一的一家全国性再担保机构，在国家发改委、财政部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会、建设部等部委的领导下，进行包括扶持中小企业、帮助住房置业、推动资本市场等方面的再担保试点工作。

　　2.建议国家加快对信用担保产业的立法步伐，赋予市场化股份制全国性信用再担保机构必要的法律地位，切实发挥其运用市场机制和经济手段来规范各类担保机构经营行为，控制担保行业风险，完善全国担保体系的重要作用。

　　3.建议及时整顿和规范各级政府投资设立的各类政策性担保机构，解决政府部门直接操作担保业务和政策性担保机构追求商业性盈利目的问题，使其真正成为政府帮助中小企业和城镇低收入居民解决贷款难问题的政策工具。

　　4.建议按照公共财政政策的总体要求和《中小企业促进法》等具体法律要求，在中央财政预算中编列各类专项再担保资金（建议2004年中央预算编列10亿元通过市场化全国再担保机构，以再担保方式支持各地担保机构，发挥其在促进中小企业发展中重要作用），并借鉴美国等市场经济发达国家经验，采取市场化公开招标方式选择符合要求的市场化股份制全国性信用再担保机构进行具体操作，以切实避免政府政策执行机构亲自操作具体资金业务可能出现的道德风险以及腐败行为的发生，提高财政资金的使用效率和避免担保风险向中央财政的集中。

　　5.建议通过再担保方式将各地各类担保机构纳入国家金融监管范围，并借鉴美国等市场经济发达国家经验，支持市场化股份制全国性信用再担保机构以经济手段承担对全国各类担保机构的市场化监管职能。