内容提要:2003年起,中国政府开始进入责任政府建设的时代。在这一进程中,有很多困惑:一方面大家都认为应该强化责任制,但一旦实施,让高官纷纷落马,大家的同情心又油然而生,事后被问责的人纷纷得到新的安排,大家有的觉得能够理解,有的则觉得不可容忍。本文将从理论上、政策上来思考这一困惑,并分析如何在制度上完善责任政府建设。 关键词:责任政府,治道变革,政策分析 2003年开始,中国政府开始进入责任政府建设的时代。从2003年SARS危机导致卫生部长和北京市长被免职,到中石油最高领导(原石油部长)引咎辞职,再到2005年环保局长引咎辞职,然后是烈度越来越大的每年一次的审计风暴。在这些风暴或者事件中,很多官员落马,很多人当时叫好,静下心来,也不乏矛盾:宏观上要强化责任制,建设责任政府,只能让这些人下马,但具体地去看,觉得这些人又有些冤枉,在风头过后,这些人也纷纷得到了新的安排。而且人们对此虽然有些非议,但似乎也能够得到理解。 如何来解释这些困惑呢?我们进一步如何从理论上来思考责任政府?其政策意义是什么?出现问责矛盾的原因是什么呢?如何通过改善责任制来解决这些矛盾呢?本文将首先探讨责任政府的三层含义及其政策意义,分析中国责任实践的过去,以及最近若干年发生的审计风暴和问责风暴,在此基础上提出完善中国责任政府实践的基本建议。 一、责任政府的三层理解 责任政府有多个层次的意思。在笔者看来,从理论上至少可以从三个层次去理解: 第一个层次是个体意义上的理解。从个体意义上来说,负责任,可以说是对自己的行为原则负责。也可以说对自己的行为后果负责。可以为自己的诺言负责。诺言构成约束力。 个体意义上的责任往往与个体的责任意愿有关系。责任心强的人,对自己要求高,承担责任的可能性就大。敢于和勇于承担责任的人,往往可以胜任责任心更大的工作。 个体意义上的责任也往往与个体的责任能力有关。比如,小孩子,一般只承担小孩子的责任;成人可以有成人的责任。能力越大,责任越大。在一个社会中,成功的人士,掌握更多的知识、掌握更多的资源和居于比较重要位置的人,往往更有能力来承担更大的责任。 个体意义上的责任理论,具有具体的政策意义:对于自己的行为原则,说明每一个人,都有自己的原则,而且可以有个性化的特征。比如,有些人要求比较高,那么他的责任就比较大。天下兴亡,匹夫有责。有些人要求比较一般,其责任就比较小。 从作为责任制的政策来说,作为领导者,必须要有行为准则,必须对自己的行为后果负责,必须信守自己的诺言,其责任意愿较一般人为强,其责任能力也较一般人为大。因为领导者不是小孩子,也不是一般的公民,其责任显然超出所谓的“匹夫”。 其次,在集体意义上来理解责任政府。集体意义上的责任,往往是相互关系意义上的责任。每个人都不是生活在真空状态,每个人都扮演着相对稳定的角色:如作为父母,有为人父母的责任。作为子女,有对父母的责任。作为投资者,有投资者的责任:有限的责任或者无限的责任。作为CEO,有CEO的行政责任。作为普通员工,有普通员工的责任。在公共设施建设中,政府一般承担财政意义上的责任,企业承担商业责任,而银行则承担贷款责任。因为政府代表公共利益,企业代表投资者的利益,而银行则是货币投资者的利益,不同的利益使其承担不同的角色,这些不同的角色使得不同的组织承担不同的责任。 集体意义上的责任,与角色有关,而其角色往往是在集体的关系中确定的。领导者的角色,是与被领导者的关系中确立的,其责任也是因此而确立。政治、行政、司法,往往有不同的角色,因而也承担不同的责任。一般来说,政治领导,往往承担政治责任;行政领导,承担行政领导的责任。而一个单位的领导,则承担一个单位的领导的责任。 政府究竟应该承担什么样的责任,往往与相关的制度安排是有关系的。这可以说是制度意义上的责任的含义。 在不同的制度中,同样的政府领导可能需要承担不同的责任。如在民主制度中,政治家往往要承担对于选票的政治责任,而在皇权制度中,皇帝往往对天承担责任,或者对于各种各样的非正式的选票承担责任。因为不同的制度确定了不同的关系,其角色也很不一样。 在集体意义上的责任政府理论的政策意义是,要让政府官员承担责任,必须首先确定其相应的角色是什么。政府官员的责任制,问责制,没有具体的角色界定,很难运作。 集体意义上的责任,不仅与相互关系意义上确立的角色定位有关,而且还与角色之间的制度关系有关。一般来说,权力越大的人,角色越多,责任越大。权力越小的人,角色越多,责任越小。但问责制,如果缺乏相应的制度化的程序,实际运作的结果是,往往是权力小的人,责任越大,而权力越大的人,则责任越小。这一反差的原因是,其技术意义上的角色可能是差不多的,但因为其制度背景不同,其相互之间的关系存在很大的差异。在行政性问责制度中,往往由权力大的人来确定权力小的人的责任,结果是,权力小的人,缺乏相应的保障机制。行政性问责制的特点是,权力大的人,总是对的,权力小的人,总是错的,有理也没有地方说,但大家同情权力小的人。结果,问责制在宏观上运作雷厉风行,但在微观上运作,却缺乏微观支持的基础。 与行政性问责相反,程序性问责,往往强调根据原则来问责,不根据领导人的意愿来问责。问责只是为了问责,不表明领导人的决心和信心,不是为了风暴,而是为了正义。 确定这种关系的,就是相关的制度。缺乏制度的责任,往往是行政性的责任。领导人确定为是什么责任,就是什么责任。有人开玩笑,“今天菜没有点好,我承担领导责任”。这个领导责任,实际上是不清楚要承担什么责任。如果存在相应的制度,而这种制度确保相关方是平等的,问责方不一定要有强权就可以启动问责,被问责方也不必一定要处于弱势才能被问责,不同的问责遵循不同的程序,而且这一程序存在着阶题性,被问责方总是有保护自己权利的机会。 良好的问责制,需要有良好的制度作为其基础。其政策意义就是问责制的完善,关键是相关制度性程序的建立和完善。比如对政治家来说,问责首先是普选的问责,其次是选举产生的代议机构问责,然后是面临司法机关的问责,当然作为政治家也会面临其党内的问责,乃至是舆论的问责。对政治家的问责,关键是要完善民主选举程序、代议制、独立的司法制度,以及相关的党内民主制度,言论自由,新闻自由的制度等。对于行政官员来说,高层官员往往是政治家,一般的公务员,则承担相关的行政责任,法律责任,以及在有些情况下可能还需要承担刑事责任。行政责任往往是公务员制度的范围,法律责任则往往是行政诉讼的责任,刑事责任,则意味着官员可能渎职,行贿受贿以及存在其他相关的犯罪行为。在技术上明确了责任的不同标准,就可以在相互关系上确定不同方面之间的关系,进而在制度上奠定责任政府的制度基础,再通过慢慢的实践,积累经验,给责任制度奠定社会资本的基础。