混业经营下金融监管体制发展趋势与选择(1)

内容摘要：金融监管体制是一国金融制度的重要组成部分。自20世纪80年代以来，主要市场经济国家出现了银行、证券和保险业混业经营的趋势，在这一背景下，各国监管制度也逐步向统一综合监管方向发展。本文深入研究混业经营背景下全球金融监管体制发展的趋势、内在规律和根本动因，并在此基础上对我国金融监管体制变革的方向和路径进行探讨。
　　关键词：混业经营 综合监管
　　
　　混业经营背景下各国金融监管体制变革趋势
　　
　　20世纪80年代以前，世界各国普遍采用的是分业监管结构，即针对不同类型的金融机构和金融业务设立相应的独立监管机构实施监管。随着混业经营愈来愈普遍，尤其是伴随着大型混业金融集团的出现，金融体系风险的特征和传播途径发生显著改变，传统的分业监管模式的有效性受到了严峻的挑战。面对混业带来的一系列监管新问题，大多数发达国家从分业监管走向综合监管，目的是进一步加强监管部门的协调与信息沟通，避免监管真空或重复监管，以及实现对金融集团的整体清偿力和资产组合整体风险的有效评价和控制。从已有的实践来看，综合监管主要有以下三类：
　　英国式的统一监管模式。这种模式以英国和日本为代表，对于不同的金融行业、金融机构和金融业务，不论是审慎监管，还是业务监管，均是由一个统一的超级监管机构负责，这个机构或是中央银行或是由单独成立的金融监管局来担当。英国于1998年进行监管体制改革，在合并原有的9个金融服务业监管机构的基础上成立新的金融监管服务局（FSA），成为集银行、证券和保险等监管职责于一身的一元化金融监管机构。日本也从1997年起，改革大藏省，将金融监管职能从大藏省分离出来，成立金融监督厅，实现统一监管。目前，采取统一监管模式的地区正在增加，韩国、中国台湾等也都开始采用这种模式。
　　美国式的伞形监管模式。1999年《金融服务现代化法》颁布后，美国改进原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一综合监管中间状态的新的监管模式。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管机构的监管；而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款机构子公司潜在影响等。联储必须尊重金融控股公司各类子公司的有关监管当局的权限，从而避免重复监管和过度监管。
　　不完全的统一监管模式。这类监管模式介于统一综合监管和分业监管之间，主要包括牵头监管模式和双峰监管模式。牵头监管模式是在实行分业监管的同时，由几个主要监管机构建立及时磋商协调机制，为防止混业中的监管真空和监管机构相互扯皮，指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构，负责协调工作，巴西是典型的牵头监管模式。“双峰式”监管模式是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险，另一类负责对不同金融业务监管，澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。
　　
　　影响监管模式选择的因素
　　
　　各国金融监管体制的选择并不单取决于经营模式，还取决于各国金融体系的风险特征，以及历史、政治制度、法律制度、文化传统等因素的影响。具体地，以下四个方面的因素对各国采取何种监管模式发挥重要作用：
　　一是混业的组织形式和混业程度有所不同。各国金融混业的组织形式主要包括德国的全能银行、英国式的金融母子公司和美国的金融控股公司三种。德国的全能银行是指银行、证券及保险等金融业务完全由单一金融机构以分设事业部门的方式全面经营；英国的金融母子公司是以一个金融机构为母公司，一般是银行，透过其投资的子公司从事其他金融业务，如巴克莱银行集团、国民西敏寺银行集团等；美国的金融控股公司通过直接、间接持有一定比例的股份对银行、证券或保险等不同金融领域中的子公司实现控制，但控股公司一般不直接从事业务经营。前两种混业是整合程度较高的金融混业经营形态，混业程度深，风险的传染性强，所以监管机构之间加强协调的要求也较高，要求建立一体化的超级监管机构。而金融控股公司混业的程度较浅，利益冲突和风险传染等问题并不突出，适合于伞型监管模式。
　　二是政治、法律、文化等制度环境因素存在差异。一国的政治体制、法律制度和文化传统等因素对各国监管体制的选择有重要影响。美国是一个政治分权制的国家，在金融监管体制上采用“双线多头的管理体制”，即联邦和各州政府都有监管权力。而大多数政治集权制的国家，其监管体制也较为集中，通常由中央一级的监管机构对全国的金融机构进行监管。英国历史上长时期实行自律监管，政府仅对自律型机构的行为进行必要监督和适当干预，这显然与金融交易惯例、传统习惯和思维模式等非正式制度安排有极大关系。制度环境因素同样深刻地影响着监管模式的取向。美国政治的一个基本理念是权力制衡。单一监管机构的权力过大，又没有其他监管机构的制约，可能形成垄断和滥用权力，有悖于其权力制衡理念，自然要选择多个监管机构的并存。

　　三是制度变迁具有明显的路径依赖特征。美国原有的双线多头监管体系是美国近百年金融发展史中自然形成的，这既是监管业务上的需要，也有联邦政府与各州权力分配和权力制衡的原因。而美国的民主政治也使得任何一个重大的改革都需要国会经过长时间的讨论达成共识，对这一制度做彻底的变革是极其困难的，美国回应混业的挑战的方式自然是对原有的体制采取改良的做法，即一方面继承了大危机以来形成的分业监管的架构，同时也规定联储为金融控股公司的监管机构，从而形成了当前的伞型监管体制。英国由于原先采取的是自律监管机制，在运行中许多自律组织往往由于既得利益或熟人关系，监管不力，未能很好地起到一个“金融警察”的作用，彻底的“革命”的阻力并不是很大，因此，英国政府得以通过“金融大爆炸”式改革的方式，成立一个超级监管机构，实现统一综合监管。
　　四是重大历史事件的冲击影响巨大。一个国家或地区现行的金融监管体制往往是历史演进的结果，但也会受到重大事件冲击的影响。重大的经济金融危机往往会打破原有的制度均衡，导致监管制度的根本改革。英国统一监管制度的建立是直接受巴林银行倒闭事件的影响。韩国1998年改革监管体制也受亚洲金融危机的影响，当时国内要求改革金融体系的呼声较高，同时国际货币基金组织对韩国政府施加压力，敦促韩国政府采用统一监管体制。

　全球范围内金融混业经营的深入发展推动了世界范围内金融监管体制的变革。尽管历史上各国在金融监管体制的选择上有所差异，但随着金融全球化和自由化以及日新月异的金融创新，各国金融市场发展状况和金融体系风险特征逐渐趋于一致，各国金融监管模式日益向统一综合监管的方向演进。
　　
　　金融业混业经营发展挑战我国现行分业监管体制
　　
　　回顾20多年经济改革之路, 我国金融监管体制也经历了一个从集中监管到分业监管的转变过程，现在又处于开始探索向统一综合监管方向发展。上世纪80年代后期至1993年,我国实行的是混业经营，中国人民银行集货币政策和所有金融监管于一身,既是一个超级中央银行，也是超级金融监管机构。自1993年，为制止金融领域的混乱，防范金融风险，中央政府对金融业分业经营作出严格规定。与之相对应,我国金融监管也开始实行分业机构型监管体制。2003年4月，中国银监会成立并正式履行职责，标志着分业监管体制的最终形成。由此，形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。在这一体制下，银行、证券和保险的监管机构相对独立、各自设立自己的分支机构，这种监管模式的专业性和力度较强，监管的针对性和效率较高，同我国分业经营体制基本是适应的。