构建以合作金融为主的多元化农村金融服务体系(2)

　　2、农贷领域的信息不对称问题十分严重
　　在农村金融业务中，金融机构面临的最大风险是信用风险。由于农村信贷业务的特殊性，使得一些在非农信贷业务中常用的信用风险控制手段在农贷领域难以发挥作用，加大了金融机构的经营风险，这也是商业性金融机构减少农村金融服务供给的重要原因之一。为什么在非农信贷业务中常用的信用风险控制手段运用于农贷业务时失灵?在贷款发放方面，由于申贷主体(主要是农户，下同)往往缺乏规范的财务报表和收入、支出、资产等原始单据，使金融机构难以估计贷款的潜在风险；在贷款发放后，金融机构也往往难以获取有关申贷主体经营活动的私人信息，或无法承受过高的信息采集成本。可见，在金融机构与申贷主体之间信息不对称十分严重的情况下，前者很难依照一般的信贷风险管理流程进行操作。或者说一般的信用风险管理技术无法有效规避和防范借款农户违约所造成的过大风险。
　　
　　3、农户往往缺乏合格的贷款抵押担保品，农村信用担保体系缺位
　　在现行的金融管理体制下，为了确保贷款的安全性，几乎所有的商业性金融机构的贷款都设置相应的财产抵押。一般来说，农户所拥有的比较值钱的“财产”主要是没有完整产权证明的住宅和只有使用权的耕地，而按照现行的《担保法》，耕地的使用权不具备抵押效力，农民的住房不能办理房产证，也不能作为抵押品。而除此之外农户所拥有的农产品、农业生产资料等财产由于价值评估麻烦且难以变现，大都不能够被金融机构认可为合格的贷款抵押品。由于农户很难满足商业性金融机构对合格抵押品的要求，故一些即便在未来有还款资金来源的农户，也过不了商业性金融机构的审贷关。在不能提供合格的抵押品时，商业性金融机构通常也可以接受担保方式的贷款申请，然而目前我国农村的信用担保体系几乎是空白，需要贷款的农户也很难找到担保人。
　　
　　4、政策性金融覆盖面过窄
　　在商业性金融农村市场失灵的情况下，如果政府对商业性金融给予相应的优惠政策以及辅之于必要的政策性金融，将有助于改善农村金融供给不足的现象。然而，长期以来，参与农村金融业务的商业性金融机构不仅没有税收优惠，甚至还要发放政策性扶贫贴息贷款，因此商业性金融自然会退出农贷领域。就政策性金融的供给来看，中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行承担着国家规定的政策性农村金融业务并代理财政性支农资金的拨付。由于农业发展银行资金来源绝大部分依靠中国人民银行再贷款，资金来源渠道单一，融资成本高。1998年国务院对中国农业发展银行的职能做了重大调整，基本上将其定位为专门对农村粮、棉、油购销提供金融支持的政策性银行。没有把农业基本建设和农业综合开发的信贷支持列入其业务范围，更谈不上为广大农户提供小额、低利率贷款支持。随着市场经济的逐步发展及粮食流通体制改革的深化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以粮、棉、油购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务规模也出现明显下降。据统计，2002年，放开粮食购销市场的8个主要省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56％。由于在现行的业务定位下农业发展银行的政策性金融覆盖面过窄，政策性金融对农村、农业和农民的扶持有所弱化。
　　
　　三、构建以合作金融为主的多元化农村金融服务体系的政策建议
　　
　　1、大力发展农村合作金融机构
　　从严格意义上说，合作金融是指按照规范的合作制原则建立起来的资金互助组织，它可以利用从银行或政府机构获得的资金或社员股金、存款向合作成员提供贷款。合作金融一般是在较小的具有利益相关性的团体中开展， 由成员自愿八股组成。由于成员间彼此相互了解，相互信任，信息比较对称，对于贷款可以进行低成本的监督，能够比较有效地解决小额信贷过程中的逆向选择和道德风险问题。正因为如此，在农村和农业领域以合作金融的方式开展金融服务，可以充分利用合作成员所在地域比较接近、彼此信息比较透明、成员之间能够信用互保以及在组织中自我雇佣等优势，以较低的成本向农户发放低利率、无抵押的小额信用贷款，解决农户临时性、季节性、分散性的资金需求。笔者以为，在商业性金融以信息不对称难以控制信贷风险以及规模不经济难以控制信贷成本而大面积退缩的现实状况下，合作金融正好可以凭借其在解决信息不对称问题方面和操作小额信用贷款方面所具有的独特优势，迅速填补农村金融市场的空缺，并通过制度创新成为农村金融服务体系的主流。
　　目前，无论是发达国家还是发展中国家都普遍存在着合作金融组织(如德国、美国、日本、马来西亚、印度尼西亚、巴基斯坦、印度、尼泊尔等国家的信用合作社、贷款协会、小额信贷组织等)，它们对于促进农村经济的发展发挥了巨大的作用。我国现有的合作金融组织一一农村信用社由于官办色彩浓厚，在很多方面已经背离了合作制原则。2003年开始，我国的县级农村信用社统一改制为法人单位，某些资本金达到规定要求且自愿选择商业化改造的农村信用社组建了农村商业银行。这种做法在我国沿海发达省份的某些地区可能是成功的，但对于我国绝大多数的经济比较落后的地区来说，如果农村信用社都按照纯商业性金融模式运作，则广大农村、农业和农民将越来越缺乏金融支持，解决“三农”问题也将遭遇更大的资金“瓶颈”。因此笔者主张，我国农村信用社改革应该更多地考虑广大农民的利益和农村金融的现实需求，把真正意义上的互助合作式的农村信用社作为未来相当长一段时期农村金融组织的主流形式。目前我国有些地方在原有的农村信用社之外另行设立合作金融组织进行试点，如吉林梨树县百信农民资金互助合作社、河北定州市翟城合作社、河南兰考县贺村合作社、河南兰考县南马庄经济发展合作社等，从试点情况看，各方反映良好。在合作金融机构的设立方面，笔者以为，除了在农户自愿基础上新设外，更多的地区可以引导原有的部分农村信用社改组成真正按合作制原则运行的合作金融机构，避免大规模“另起炉灶”而增大相关的改革成本。

　　要强化农村信用社在农村金融供给中的地位和作用，需要对前期的农村信用社改革进行反思：不宜强制性地以股份制、股份合作制代替合作制，也不宜强制性地要求农村信用合作社超出合作成员的意愿扩大规模，如果忽视了合作成员应在地域上比较接近、彼此比较了解、能够信用互保等维系合作制所必要的条件，就难以保证农村信用社发挥其应有的作用。在明确了农村信用社改革的基本方向的基础上，还应通过以下几方面的措施为农村信用社的规范发展提供宽松的环境：(1)要明晰农村信用社的产权关系，减少地方政府对农村信用社的业务干预；(2)在税收等方面给予必要的优惠，如可考虑适当降低农村信用社的营业税和所得税税率、对过去农村信用社代理农业银行和人民银行业务等历史遗留的不良资产进行政策性剥离冲消；(3)因地制宜地将农业发展银行的某些政策性金融业务委托农村信用社代理经营；(4)处理好农村信用社与新成立的邮政储蓄银行在县域以下的机构之间的竞合关系。
　　
　　2、规定商业银行贷款总额中对农村贷款的最低比例
　　小农经济模式使得农民的资金需求具有时间长、金额小、生产性和生活性开支合一的特点，这些特点决定了农业生产(非农场化的)和农民日常贷款的交易成本往往较高，加之这类贷款的举债主体的信息透明度低、缺乏容易足值变现的抵押物，不确定风险较大，故大型商业银行对小农经济色彩浓厚的农业和农民个人贷款的发放往往比较审慎。
　　对于追求利润最大化的商业银行而言，将贷款重点放在高回报的领域是无可厚非的。问题在于作为“二元经济”结构比较突出、农民占总人口约2／3的发展中国家，中央政府不能完全听任“看不见的手”对经济和金融自发调节，而必须按照国家产业政策的导向，通过必要的规制引导商业银行将一部分信贷资金投向农业这一关系国计民生的弱势产业。特别是在目前合作金融体系还不够强大的情况下，国家政府或金融管理当局可借鉴国外经验，规定商业银行贷款总额中对农村贷款的最低比例，要求商业银行在不违背安全性、流动性、盈利性的基本经营原则的基础上，承担其应尽的社会责任，保证一定比率的信贷资金流向农村，帮助农村增强自我发展的“造血功能”，促进国民经济协调发展。
　　
　　3、加大政策性金融对农村经济的支持力度，尽快建立农村信用担保体系
　　由于我国的“二元经济”结构在相当长的时期难以被打破，在商业性金融供给不足的情况下，不仅需要大力发展互助合作性质的农村合作金融，而且有必要通过政府“看得见的手”去弥补纯商业性金融“看不见的手”所无法调节的部位或环节。因此，对中国农村和农业这样一些经济不发达、市场化程度十分有限的地区和部门而言，政策性金融的供给是必不可少的，尽管政策性银行也可以探索商业性业务与政策性业务分开经营的运作模式。就我国目前的实际情况看，保证必要的政策性金融供给应注意以下两方面的问题：(1)发挥政策性银行在政策性金融供给中的主导作用。应借鉴国外经验，进一步研究如何通过政策性金融有效弥补市场机制的不足，更好地发挥与商业性金融互为补充的联动效应。就目前我国与农村经济相关的政策性金融机构一一中国农业发展银行的服务定位来看，一是要延伸服务对象，由目前支持粮棉收购环节逐步向粮棉产前及加工领域以及农业产业化基础条件的形成等方面延伸；二是要围绕农业结构调整和农村城市化做好政策性金融服务，支持农村利用科技、信息和先进的农业机械提升产业竞争力，并帮助农民解决因结构性矛盾而导致的农村内需不足问题；三是营业网点要适当向下延伸，从组织机构上更加贴近农民的生产和生活，也可考虑将某些政策性金融服务通过在基层点多面广的农村信用社代理。(2)建立农村信用担保体系。农村贷款金额小、风险高的特点，是农民贷款难的重要原因。尽快组建以地方财政出资为主的农业贷款担保机构， 以此引导民间资本参与信用担保体系的建设，解决农户因缺乏合格抵押品而难以向商业性金融机构申请农业贷款的难题。
　　
　　4、赋予非正式金融合法地位，并引导其规范发展
　　中国农村存在着一个广大的民间融资市场。据国际农业发展基金的研究报告， 中国农民来自非正规市场的贷款大约为正规信贷机构的4倍。对于农民来说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场(1FAD，2001)。何广文(1999)的研究也表明，我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13．94％，从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86．06％，大部分资金借贷是在农村内部解决的。

不可否认，现实生活中农村民间非正式金融确实存在着某些不规范现象和比较大的风险，但客观而论，民间借贷对农村经济具有良好的适应性和积极的推动作用，能够在很大程度上弥补了正式金融机构的对农业贷款的不足，促进了多渠道多形式的农村信用的发展和农村进农村非正式金融规范发展?笔者的政策主张是：依法引导和规范民间非正式金融的经营行为。政府相关部门应本着“明确标准、放松管制、细化监管、鼓励竞争”的原则，制订符合中国国情的民间金融法律法规(如《民间融资法》、《民间金融机构管理条例》等)，根据不同情况允许农村非正式金融逐步走向正式金融。对不愿融At式金融的非正式金融组织，宜疏不宜堵。为防范日常的经营风险和控制局部金融混乱蔓延，应通过类似行业协会的农村社会中介组织对它们进行指导，加强民间非正式金融的自律。