农村合作金融功能异化的制度分析(2)

(二)经济转轨后国家权力的控制
改革开放后，中国进入经济全面建设的新阶段。在农村经济领域亦不例外，尤其是农 村生产和分配制度变革所带来巨大的生产收益更是激励了农民从事农业生产、发展农村 经济的积极性。这样，农业生产的扩张，客观上对生产资本有了日益增加的需求，也意 味着国家面临不断增加农业生产资金投入的压力。另一方面，国家以工业优先增长的赶 超型经济发展战略仍没有根本性转变，同时国内市场逐渐对外开放，国内大中型国有企 业在一个相对开放和自由竞争的国际市场环境中，总体上是缺乏竞争力的。更进一步讲 ，在计划经济时代依靠人为制度安排以压低工业发展的成本，即压低资本、原材料和劳 动等的价格而形成的某类产业，在开放和自由竞争的市场经济中是没有自生能力的。[1 1]然而，在缺乏自生能力的国有企业的退出机制及其配套措施尚未有效实施之前，国家 更是出于政治社会(例如：国家经济安全、国企人员就业等问题)的稳定性考虑，仍然会 对国有企业进行投入，并且逐渐导致国有企业在资金上对国家产生了刚性依赖。
这样，在经济改革的初始阶段，国家面临着农业生产、工业发展对资金要素需求日益 增长的双重压力。可是，当时的中国本来就是资本要素相当稀缺、以农业经济为主的发 展中国家，无法供给较多的资金要素。更为重要的是，国家工业优先增长的赶超型发展 战略没有实质性的转变，相形之下，国家在对有限的资金要素进行配置时，更偏好于工 业领域；并且还不断地从农村领域里汲取金融(经济)剩余，继续为工业部门“输血”。 由于在农村经济领域中，经济剩余是分散的，要将它们转变为国家手中的可用资金，就 必须有相应的制度安排，这样的制度安排主要有两种，一种是金融制度，一种是财税制 度。就金融制度而言，就是国家在经济货币化进程中，一方面超量供给货币，以获取货 币发行收益；[12]另一方面通过对农村金融机构资产负债业务的控制，从而获得一大笔 经济剩余，尤其是在改革初始的财政收入下降的阶段，国家更需要对金融资源的控制。 表现在农村经济领域中就是，国家通过农业银行对农村信用社进行间接控制。从表1的 农村信用社的农户存贷款额的变动趋势，可以看出其中端倪，即在改革开始的关键几年 ，国家逐渐加强对农村信用社的业务干预，这样最终使占3/4以上的中国农民，在改革 开始的关键时期，以净贷款人为其他经济部门贡献了金融剩余。[13]与此同时，国家已 通过农村财政的公共支出与投入的控制，从农村中汲取大量的资金，使得农村资金表现 为净流出。[14]当然，这种从农村领域中汲取的金融剩余并非是免费的，即国家的农村 金融控制是要消耗成本的，而且这种成本随着农村经济货币化水平的提高，边际递增； 与此相反国家对农村金融控制的收益则边际递减，当这种边际成本大于边际收益时，国 家对农村信用社的控制就会逐渐淡化。于是1996年，农业银行与信用社正式分离，这不 仅宣布国家正式放弃对农村信用社的直接控制，还意味着农村信用社进入一个更为复杂 的境地。
(三)地方政府的介入与农村信用社控制权的失落
中国经济改革从20世纪80年代以来，开始朝着经济型分权迈进，具体表现为放权让利 和“分灶吃饭”财政体制的实施。但是在政府职能未根本转变的条件下，这种分权对于 地方政府讲，并没有得到根本上的治理权，即不能真正发挥一级政府的管理作用。相对 于中央政府来讲，没有独立的决策权，地方政府就只好(利用分权)为本地区争取利益； 对下而言，没有根本的治理权，也就不能承担实质性的责任。[15]因此，经济分权的一 个结果是使地方政府在经济利益具有一定的相对独立性。在经济改革初期的粗放型经济 增长模式下，地方政府掌握了金融资源就意味着就业机会与经济增长，并可以确保一方 “太平盛世”。这样，地方政府就有激励也有责任为本地区的经济发展而寻求金融资源 ，从而积极参与金融市场的运作。[16][17]具体运作方式上表现为地方政府对现有的金 融机构的渗入，如农业银行、农村信用社等。就农村信用社而言，由于本身的地域性， 地方政府凭借其政治力量可以对农村信用社进行控制，例如：地方政府影响农村信用社 领导层的人事安排，从而使信用社的法律产权仅表现为名义上的，事实产权却被地方政 府控制。1996年，农村信用社与农业银行正式分离后，地方政府的这种控制得到进一步 加强。一旦地方政府这种运作不慎或过度，导致地方性的经济(金融)风险时，地方政府 则以“没有根本的治理权”为由逃避责任，最终将风险转嫁给中央政府(农村合作基金 会就是一个典型事例)。
至此，通过对我国农村信用社的制度变迁过程的回顾，可以看出在创社之初时具有合 作性质的农村信用社，由于国家这个在暴力潜能上具有比较优势的垄断组织的介入，导 致其法律产权与事实产权不一致，信用社的所有权残缺，因而合作功能被扭曲、异化。 一开始中央政府对信用社的介入和控制，使其演化为国家基层机构的融资工具；在中央 政府逐渐退出对信用社控制之时，具有相对独立利益的地方政府又渐渐加强了对农村信 用社事实产权的控制，导致了信用社法律产权进一步失落。因而，农村信用社除了在创 社之初较好地体现合作制性质，在以后的发展过程中，合作则是名义上的。

四、农村信用社功能异化的破解
从产权经济学角度看，农村合作金融制度被扭曲，合作金融功能严重异化，核心问题 在于农村信用社所有权的残缺，这种所有权残缺在于具有暴力潜能的国家依自己的偏好 顺序而对农村信用社的侵权。因此，应以农村信用社内外环境及产权改革为核心变革合 作金融制度。
(一)产权主体的归位
农村信用社应首先服务于农业、农民。因此解决合作金融的功能异化，关键在于农村 合作金融组织的利益格局应引入农户的利益，使农户利益与合作组织的利益在制度层面 上很好地结合，能够在合作金融组织决策等方面表达他们成本——利益结构。在制度安 排上，首先，将信用社的产权主体人格化，即合理界定农户的合法产权，让农户拥有农 村信用社的剩余索取权，使农产在农村信用社经营管理方式的选择上不仅能获取收益， 而且要承担相应的财务结果。如果不能将农村信用社产权主体予以人格化，则农村信用 社就会成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向其组成的成员个人作进一步的 追溯。[18]因此，农村信用社的产权主体应明确归位于具有人格化意义的农户。经过20 多年的改革，农村的下层结构已具备了一定的经济实力，形成了一批具有资金实力的个 体经营户和私营企业主，可以引入这批农产入股进社，并且承担合作金融制度变迁的“ 初级行动团体”角色。
(二)制度定位
以产权安排为核心，重新调整农村合作金融组织内部的利益结构，使各个利益主体能 够重新讨价还价，形成合理的产权结构，这是从农村信用社本身内部解决功能异化问题 。但从外部看，制度环境亦是影响农村合作金融正常运作的关键因素。
从50多年来的农村发展历程来看，中央政府之所以凭借文件、决议、甚至行政通告， “姿意”对农村信用社财产权利进行侵害，对农村信用社的性质变更及运作的调整进行 干涉；地方政府毫不顾忌地介入农村信用社的运作，关键在于没有法典化的制度为农村 信用社提供产权保护。如果国家能从外部给予农村信用社正式的产权保护，将会增加农 村合作金融的连续性和稳定性，能够使产权主体在进行金融交易时形成合理的预期，从 而有效发挥产权主体的激励功能。因此，国家应以法典化的制度正式确定农村合作金融 的性质地位、运作机制等，有效地理顺中央政府、地方政府与农村合作金融组织的关系 ，防止其它利益主体对农村信用社不规范的干预，从而有利于其连续、稳定成长。
(三)放松管制
目前，中央政府已放弃对农村信用社的直接控制；反过来讲，由于直接控制的成本大 于直接控制的收益，中央政府也不愿意直接控制，从而“下放”到地方了。而地方政府 对农村信用社丝毫不忌后果地渗入，最终将导致农村信用社经营风险大量向外转嫁给中 央政府，农村信用社出现大量的损失和亏损时，将由中国人民银行——中央政府进行救 助。因此在此条件下，国家在现有基础上对农村信用社进行改造，仅仅就其实施成本( 例如：制度变迁成本、制度摩擦成本、利益集团的反对成本等)而言，将使中央政府难 以承受如此大任。[19]即便是通过上层结构，采取自上而下的强制方式进行改革，所形 成的一种农村金融制度结构也将是低效率的和不稳定的。因此，从改革的长期视角看， 应该放松市场准入的“门槛”，创造良好的市场竞争环境，依此能够使乡村居民根据一 致同意的原则进行交易。从契约论角度看，这样不仅可以满足乡村居民自身的金融需求 ；而且在这种一致同意的交易中推导出一个稳定的制度化规则，以使金融交易费用更为 节约、功能更易发挥。

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