关于引入银行借用短期外债无息准备金制度的探讨(1)

自2002年以来，我国短期外债飞速增长，短期外债在总外债的占比不断提高。截至2006年3月末，我国外债余额为2879．1亿美元。其中，短期外债余额为1610．4亿美元，占外债余额的55．9％，已超出国际安全警界线近31个百分点。如何控制我国短期外债的过快增长，防范短期资本流动可能引发的金融风险，是国家宏观经济调控部门所面临的一个重大课题。

　　
　　
　　什么是无息准备金制度
　　无息准备金(unremunerated reserve requirement)制度不同于存款准备金制度，是某一经济体为防止外来短期资本冲击所采取的一种价格型调控手段，它要求把流入资金的一部分无息地存放于央行，以提高短期资金流入成本。本文将要讨论的银行借用短期外债无息准备金制度，就是指向银行借用的全部或部分短期外债征收无息准备金。
　　早在上世纪70年代，德国和澳大利亚两国在面临资本大量流入造成的通货膨胀压力时，就采用过无息准备金制度。此后，智利、哥伦比亚、马来西亚和泰国等国家也相继于上世纪90年代实施过该措施，并取得了较好的效果。如哥伦比亚从1993年起实行无息准备金制度后，对外债务明显从短期为主向中长期为主转变，中长期债务在全部债务中的占比从1993年末的40％上升到1996年的70％。为什么我国要引入银行短
　　期外债无息准备金制度
　　
　　(一)控制跨境资本流动的国际经验借鉴
　　近年来，随着各国对外经济的发展和经济全球化程度的提高，全球跨境资本流动规模迅速扩大。一般而言，跨境资本流入有利于弥补发展中国家储蓄资金不足，可以促进投资和经济增长。但是，短期跨境资金的大进大出也加大了对一国经济金融体系的冲击，会带来一些潜在的不稳定因素。例如，大规模的跨境资本流入可能导致一国出现货币扩张过快、通胀压力增加、实际汇率升值、金融部门风险加大和经常账户逆差扩大等问题。另外，大量资本流入也可能会导致一国金融市场波动性加大，一旦本国金融市场出现预期资产收益率变化和“羊群效应”，跨境资本流入将可能突然断流或大规模逆转为跨境资本流出，从而引发整个经济和金融体系的动荡。在1994年至1995年的墨西哥金融危机、1997年的亚洲金融危机以及1998年的俄罗斯金融危机中，有关国家都有过类似的惨痛经历。因此，许多国家在有效利用国际资本的同时，积极加强对跨境资本流动的监测和管理。
　　如果说发展中国家持续某种形式的资本控制是必需的，那么哪种形式的控制较为理想，其评判标准又是什么呢?
　　从近10年出现的资本控制形式看，新兴市场以及发展中国家主要采用的措施有以下几种：(1)禁止非居民拥有的资产撤回；(2)禁止居民和非居民间的资产转让，或彼此间的借贷行为；(3)或者，上述交易需经授权或审批；(4)银行外汇头寸的限额；(5)关闭或禁止某种货币的离岸市场；(6)向短期资本跨境流动征税；(7)向境外借款征收无息准备金；(8)资金在境内最短停留时间限制等。
　　那么如何评判以上资本控制方式的优劣?综合Abbas，SM Ali(2000)，John Williamson，Stephany Griffith-hones，Ricardo Gottschalk(2003)等人的相关文献，本文选定两项标准：第一项标准是成效，即控制措施能否有效影响到想要规制的资本流。第二项标准是达到特定成效前提下的成本最小化。这又包括两层含义，一是市场交易成本的最小化——即应该尽量采取“亲和市场”(market-friendly)的控制措施，让投资者自己来决定在该成本下某项交易进行到何种程度；二是资本控制体系管理成本的最小化。
　　参照上述评判标准，前文所提资本控制手段中要么是行政或计划色彩太浓(第1-4以及8项)，或者是一国央行难以有效控制(第5项)，要么是提高了资金流动的直接成本(第6项)，让投资者心理难以承受，缺乏市场亲和度。只有无息准备金制度较好地符合了以上两项标准，是近年来最值得效仿的资本控制措施之一。此外，多个国家的实践表明，实行无息准备金制度确实能在以下几个方面收益：一是有助于货币政策独立。由于无息准备金制度能有效分割市场，能够在境内外的利率水平之间形成稳定的差额，可以给一国货币政策更大的操作空间。二是降低汇率升值程度。无息准备金制度能在短期内减少真实汇率升值的幅度，从而保持一国出口部门的竞争力。三是减少对外负债。实施无息准备金制度预期会减少资本流入，在总体上减少一国的对外负债。四是优化资本流入的期限结构。无息准备金制度会改变资本流入的期限结构，中长期资本流入的比例会增加，使一国更能承受经济的波动。
　　
　　(二)我国引入银行短期外债无息准备金制度的必要性
　　实际操作中，智利和哥伦比亚等国根据各自国内情况的不同，在实施无息准备金制度时限定的对象范围也有所区别。例如智利在实行该制度之初要求所有新借入的外债(出口信贷除外)都须按一定的比例缴纳无息准备金，而哥伦比亚的征收范围则只限于18个月以下的国外贷款。

　　本文建议在我国引进无息准备金制度之初，将其征收范围限定在我国银行借用的短期外债上。具体原因有二，一是在我国短期外债增长中，境内银行(包括中资和外资银行)扮演着重要的角色。以广东省为例，2005年末，银行短期外债占全省短期外债的比例达75．74％；全省银行短期外债在2002—2005年间的年均增长率为87．8％，在全省登记外债中的占比也从2002年末的8．72％增长到2005年末的31．2％。二是我国现行的银行外债管理模式难以有效应对市场需求。面对银行短债增势迅猛、债务期限结构严重失衡的局面，国家自2004年起相继出台了《境内外资银行外债管理办法》等一系列改革措施，将银行外债纳入规模管理。从三年来的实施效果看，相关政策在一定程度上起到了遏制外债过快增长、优化债务期限结构的效果。但在实践当中也暴露出了指标核定方式不尽合理和管理方式过于简单粗糙的弊端。以境内外资银行短期外债指标为例，初次核定指标时，是以各家银行2004年1-5月末短债余额的算术平均数来确定的。该做法尊重了银行的历史沿革，却忽视了其可能的业务发展。例如某外资银行广州分行，其母行是世界排名前10的银行之一，由于该行2004年前的业务侧重不同，初次核定短债指标时仅500万美元，远低于其实收资本的金额。与此同时，一些原来境外融资量大的银行，其短债指标往往达到实收资本的7-8倍。因此，这就在外汇局的各分局之间、在同一辖区内的不同银行之间造成了松紧尺度的差异。该做法在实施初期遇到的阻力可能会较小，但从制定规则的“三公”原则和维护银行业公平竞争的角度考虑，则值得进一步商酌。此外，“一刀切”式的外债指标管理，大大制约了各银行业务的发展，明显缺乏市场亲和度。
　　因此，现阶段在我国推行银行借用短期外债无息准备金制度是十分必要的。同时，这也是该制度的小范围尝试。如果效果理想，还可进一步将政策的范围扩大到居民对非居民的所有借款上。
　　(三)我国引入银行短期外债无息准备佥制度的可行性
　　在我国推行银行借用短期外债无息准备金制度，除了上文已提及的四项主要收益外，与现行的境内银行短期外债指标控制相比，尚有如下优点：1、改直接调控为间接调控。相对指标核定制度，无息准备金制度具有市场化、无歧视和便于管理等优点；摈弃了原有“一刀切”的管理方式，变“堵”为“疏”，既能满足银行业务发展中资金增长的需求，又能化解外汇局在指标核定工作中遇到的各种矛盾。2、灵活性增强。央行能根据资本流动状况适时调整无息准备金的比率，增强了调控的灵活性。3、方便借鉴。一是无息准备金制度已在多个国家进行过尝试，有先例可循，对其正面和负面效果有一定把握；二是将实行无息准备金制度的范围限制在境内银行，可以方便借鉴或借用现有的外汇存款准备金制度和操作程序。
　　
　　银行短期外债无息准备金
　　制度设计需要注意哪些问题
　　
　　设计银行借用短期外债无息准备金制度涉及缴纳准备金的计算基础、负债范围、准备金率的确定、银行外债数据的采集与统计、人民银行同外汇局之间的职责分工以及外汇局的事后监督等方方面面的问题。出于文章篇幅考虑，本文主要从理论层面探讨制度设计的若干问题。