我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应研究(1)

摘 要：近年来，我国各地城市居民最低生活保障标准不断提升。本文利用我国36个城市1998—2005年的面板数据，分析影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济、政治和社会因素及其影响效应，结果显示：城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障；“低保”标准并未有效地缩小贫富差距；“低保”标准对贫困者就业意愿具有较弱的负效应。针对上述问题，笔者提出建议：对应经济社会的发展动态提高标准、施行分层梯度式“低保”标准以及建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业。

　　关键词：城市居民最低生活保障标准／分层梯度标准体系／互动支持系统

　　一、引言

　　在国家和政府的大力倡导下，1997年以来，全国各地纷纷建立了城市居民最低生活保障制度，并颁布了当地的最低生活保障标准。到目前为止，各省市根据经济社会发展变化的情况以及“让贫困者共享经济社会发展成果”的原则，对当初确立的最低生活保障标准进行了多次调整。本文对1998年以来我国各直辖市、省会城市(自治区首府)以及计划单列城市(共36个城市)的最低生活保障标准的动态变迁情况进行实证分析，以检验各地保障标准与经济社会发展的协调性及其对“低保”受益者的保障力度，并提出相应完善与改进对策。

　　二、城市居民最低生活保障标准动态变迁

　　(一)我国最低生活保障标准的时间变迁

　　对36个城市的城市居民最低生活保障标准的基本情况进行考察，可以发现：我国各地城市居民最低生活保障标准呈现上升趋势。首先，1998年到 2005年期间，各地的“低保”标准平均值由149.30元增加到231.97元，6年的年平均增长率为8.03%，如图1所示。其次，每个城市的“低保”标准都在不断的提升。1998年有24个城市的“低保”标准低于149元，到2005年，36个城市的“低保”标准均高于150元；每人每月300元以上的城市1999年到2001年期间为1个，2005年9月，“低保”标准大于或等于 300元的城市数目上升到8个，如图2所示。

　　(二)我国最低生活保障标准的地区差异变迁

　　由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998年，东部、中部和西部的平均值分别为178.82元、124.44元和121.50元，东部与中部、东部与西部的差异分别为54.38元和57.32元；到 2005年，这一差异扩大到分别为80.88元和89.80元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市。

　　(三)一元保障标准向多元化保障标准的变迁

　　由于家庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭的基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国36个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。

　　2000年以后，福州和厦门率先打破了这种做法，按家庭规模计算不同户型人均救助标准。福州 2000年确立的标准为单人户每人每月200元，多人户(含两人户)每人每月220元；随着时间的推移，到 21305年这一标准提高到单人户每人每月210元，多人户(含两人户)每人每月230元；2006年，救助标准分别为225元和245元。厦门确立的城市最低生活保障救助标准为2000年一人户每人每月315元，二人户每人每月290元，三人户每人每月265元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。当时，杭州的多元化标准为三人户人均270元，二人户人均285元，一人户人均300元。2005年，杭州的“低保”标准继续提高。

　　三、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的因素分析

　　(一)影响最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析

　　关于“低保”标准的制定，1999年《城市居民最低生活保障条例》并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。

　　然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国36个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢?本文利用1997年-2005年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。由于最低生活保障标准与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文利用Eviews4.0软件对1997年到2005年全国36个城市的面板数据进行回归分析。回归的基本模型为：

　　式中，GDP表示人均国内生产总值，CZZC表示人均地方财政支出，CZSR为人均地方财政收入， ZGGZ为职工平均工资，DBBZ为最低生活保障标准，各变量的下标t代表年份，i代表第i个城市，εti为扰动项。数据来源于1997年到2005年的《中国城市统计年鉴》以及民政部网站。对模型(1)进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的因素为前一年的职工平均工资。

　　(二)影响最低生活保障标准动态变迁的政治、社会因素分析

　　影响我国城市居民最低生活保障标准动态变迁的最有力的因素是国务院于1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》。该条例在社会救助法律出台之前都是“低保”工作的重要法律依据。1999年，国务院要求全国各地对原有“低保”标准提高大约30%，全国各地都对原有“低保”标准进行了调整，增长幅度达到30%左右。

　　其次，让贫困者共享经济社会发展成果的执政理念也是影响城市居民最低生活保障标准的重要因素。例如上海市每年均召开政府工作会议探讨在社会贫富分化日趋严重的情况下，如何让贫困者共享经济社会发展成果，使社会走向更加公正。因此，上海市每年都对“低保”标准和其他救助标准进行调整。

　　再次，构建和谐社会的目标也要求执政者根据贫困居民的生活需要提高低保标准。“和谐社会”是指社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中，提出了“十一五”时期构建社会主义和谐社会的主要目标和要求。胡锦涛主席也倡导构建和谐社会与和谐世界。有关研究表明，贫富分化越严重，贫困居民收入越低，人数越多，社会不稳定因素越多，社会越趋于不稳定。构建和谐社会的目标必然要求政府保护公民的生存权，切实负担起救助低收入人群的责任和义务，不断提高“低保”标准，满足低收入者不断增长的物质和精神需要。

　　四、城市居民最低生活保障标准动态变迁的效应分析

　　(一)“低保”制度对贫困人口的保障率

　　从图3可以看出，1997-2000年期间，“低保”制度对城市居民的保障率持续降低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从2001年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标。