我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应研究(2)

　　为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。1999年《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水、电、燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定”。因此，理论上最低生活保障标准应该能满足低收入户的生活支出以及未成年人的教育费用。

　　数据对比表明：除重庆外，其他城市以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余。“低保”标准与占被调查人口 20%的低收入户食品支出额的平均比值达113%。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为46%。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几。低保户如果有常年生病、子女受教育等特殊情况，则仍然会感到生活困难团。

　　从全国范围来看，2004年，我国“低保”标准基本能保障占全部被调查人口的10%的最低收入户的食品和衣着支出，只能保障占全部被调查人口 20%的低收入户的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障。

　　(三)对贫富差距影响效应分析

　　城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除1999年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约30%的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工资增长率和人均地区生产总值增长率。1998年到2005年期间，全国36个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率分别为8.87%、13.99%和12.59%。对 36个城市具体分析也表明，“低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。

　　计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：1999年至2005年A值平均为20.82%。1999年全国36.个城市A值平均为21.76%，2000年到2005年的A值分别为26.59%、23.88%、21.47%、19.03%、17.24%和15.79%，说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A的值都集中在15%-27%之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是15%-27%，可以作为各地制定标准时参考。

　　图4和图5显示出两个特征：一是2004年、 2005年的A值相对其他年份偏低，且A值有逐年降低的趋势；二是许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的A值较低。A值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。这两种情况说明，“低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低；经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势，“低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。

　　(四)最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析

　　1.最低生活保障制度与工作意愿模型分析

　　我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入全部从“低保”救助额中进行抵扣，相当于1OO%的个人所得税。这种隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。

　　如图6所示，“低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为MNB的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于OC1的消费品。个人最差的生活组合为OC1单位的消费品和 OT的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲偏好线的影响，会产生两种均衡：(1)个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供TD的劳动并得到E4的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；(2)“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果没有最低生活保障制度，他提供丌2的劳动并得到OC2的消费品，均衡点为E1，但因为有了社会救助制度，他的最佳选择点是B，减少了TT2的劳动时间，只享受国家的最低生活保障制度提供的消费品，但消费水平比没有社会救助且自己劳动时高一些。因此，理论上最低生活保障制度会减少贫困者的劳动供给。
　2.回归分析

　　笔者根据2005年“关于完善上海市城镇居民最低生活保障制度的调查和建议”课题组调研得到的数据，进行回归分析，得到

　　其中，Y为从失业到重新就业所经过的月数，x1为每月领取的最低生活保障金的金额；X2为领取最低生活保障金的月数；X3为性别的虚拟变量，“男”= 1，“女”=0；X4为年龄的虚拟变量，30岁以下为 1，31-39岁为2，40-49岁为3，50岁以上为4；X5为教育程度的虚拟变量，文盲为1，小学程度为2，初中为3，高中为4。

　　回归方程表明，领取的最低生活保障金额与从失业到重新就业经过的月数呈现出微弱的负相关关系，说明最低生活保障金额对贫困者寻找工作的积极性有负面影响，但影响程度较轻。调研访谈表明，38%的被调查人员认为最低生活保障金额的100%抵扣安排会影响工作积极性。

　　五、结论和对策建议

　　(一)对应经济社会的发展动态提高标准

　　改革开放以来，我国经济快速增长，保护低收入者的生存权成为政府的重大责任，政府有责任也有能力对低收入者进行救助。因此，进入21世纪以来，我国政府着力于构建新型城乡社会救助体系。要消灭绝对贫困，必须分两步走。第一步是实现“应保尽保”。第二步是保障居民的最低生活甚至基本生活。2000年底，我国基本实现了“应保尽保”的目标。随着经济的发展，如何保障低收入者的基本生活，让低收入者共享社会经济发展成果，已被提上议事日程。因此，低保标准也必须对应经济社会的发展进行动态提高。笔者建议每年根据上年平均工资、人均地区生产总值和物价水平增长率进行定期调整，使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。

　　(二)施行分层梯度式“低保”标准

　　构建分层梯度式“低保”标准体系和保障金分配制度的构想是应对细分“低保”人群、实施差别救助、促进就业等目标提出来的，主要是解决使有限的“低保”资金发挥最大的作用的问题。所谓“分层梯度式最低生活保障金分配制度”，是指根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助，有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求。设计的方法是：首先，变线为面，设立梯度式救助标准；其次，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准；再次，对处于相对贫困状态的特殊困难人群提供特殊困难救助，如为处于相对贫困状态的老年人口提供服务救助等。

　　(三)建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业

　　最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收人问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。其次，建设互动支持系统，包括：组织严密、管理高效的行政系统；为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统；相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统；提供技术分析和对策思路的研究系统。

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