养老社会保险隐性债务不等同于转制成本(2)

　不过，虽然养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间有着共同的存在前提，但它们的发生机理却存在明显差异。从上文的养老社会保险转制成本的概念中我们可以看出，养老社会保险转制成本的发生是由于新制度中个人账户的设立，导致原现收现付制下职工所积累的养老金权益部分或全部无法从新制度中获得对应的资金来支付，也就是说，这部分权益与新制度不发生联系，无论新制度经营好坏与否，都不影响它的客观存在，显然，养老社会保险转制成本的发生是确实无疑的，而且是由于政府对养老社会保险筹资模式实行转换而引发的，因此，政府必须承担养老社会保险转制成本。当然，政府也可以通过提高新制度中在职职工的缴费率来转嫁这一成本，但这必然导致新制度下职工的养老社会保险负担超过原制度下的养老社会保险负担，从而对新制度的正常运行产生严重的负面影响，这也是我们一再强调政府要承担养老社会保险转制成本的根本原因。而且，即使政府成功地转嫁了养老社会保险转制成本，也并不能因此而否认养老社会保险转制成本的客观存在。养老社会保险一般隐性债务则只是衡量在某一时点上在政府实行的养老金计划中职工所积累的养老金权益与当时已积累的养老社会保险基金之间的缺口大小的一个指标，而这个资金缺口一般都由养老社会保险制度的持续运转来筹集对应的资金，因而养老社会保险一般隐性债务只是一种可能的债务，不一定真正发生。养老社会保险一般隐性债务由可能的债务转化为现实的债务一般有如下几种情况：第一种情况是在养老社会保险筹资模式由现收现付制转向完全积累制或部分积累制时，由于新制度中个人账户的设立而引发的，这种情况实质上也就是养老社会保险转制成本；第二种情况是由于养老社会保险的专职管理部门的经营管理不当所造成的；第三种情况是由不可抗拒的因素所引发的。养老社会保险转制隐性债务是指养老社会保险筹资模式发生转换这一特定时点上的养老社会保险一般隐性债务，它也只是一种可能的债务，它转化为现实的债务的发生机理与养老社会保险一般隐性债务一样，在此不再赘述。

　（三）政府对三者所应承担的责任上的差异

　　养老社会保险一般隐性债务、养老社会保险转制隐性债务、养老社会保险转制成本三者间的发生机理不同，政府对三者所应承担的责任也存在明显的差异。对于养老社会保险转制成本，由于是政府对养老社会保险筹资模式实行转换所引发的，因而政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。而对于养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务，前面我们说过，这类债务不一定真正发生，如果真正发生而转化为现实的债务，政府所应承担的责任则应视具体情况而定。上文说过，养老社会保险一般隐性债务和养老社会保险转制隐性债务真正转化为现实的债务一般有三种情况，第一种是由于养老社会保险筹资模式发生转换而造成的；第二种是社会保障的专职管理部门的管理失误而造成的；第三种是由于不可抗拒的因素而引发的。对于第一种情况而出现的债务，实质上是养老社会保险转制成本，政府应承担直接的责任，政府必须通过财政筹集资金予以偿还。对于第二种情况，其直接责任应由社会保障的专职管理部门承担，政府不承担直接责任。对于第三种情况，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在责任主体。不过，对于第二、三两种情况，尽管政府不承担直接的责任，但政府作为一个公共主体，有义务化解公共风险，维护公共利益，因此，在第二、三两种情况下，政府仍应积极采取妥善的措施对债务进行处理，如果其它的措施仍不能有效解决债务，那么政府应承担最后的支付责任。

　　三、我国的养老社会保险转制成本规模被严重高估

我国养老社会保险筹资模式的转换是从现收现付制转向部分积累制。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》［国发（1997）26号］，决定在我国正式实行社会统筹和个人账户相结合形式的部分积累制的养老社会保险筹资模式，该决定标志着我国养老社会保险筹资模式正式由原来的现收现付制转为部分积累制。该决定明确规定，企业缴费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。同时规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。从该决定中可以看出，进入正轨后，我国的养老社会保险的总缴费率为28%，其中社会统筹部分的缴费率为17%，个人账户部分的缴费率为11%。在研究中笔者发现，目前国内外的学者在估算我国养老社会保险转制成本规模的时候，都基本上是把养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务混为一谈，如世界银行、［2］(38-53)宋晓梧、［3］(230-235)何平、［4］(136-140)王晓军，［5］(123-132)等，④这显然是不恰当的。根据本文前面的分析，养老社会保险转制成本与养老社会保险隐性债务二者之间是存在着明显差异的，是二个不同的概念，而且，在大多数情况下，养老社会保险隐性债务规模都比养老社会保险转制成本的规模要大，只有当养老社会保险筹资模式从现收现付制转向完全积累制时，在转制的那一特殊时刻，二者的规模才相等。我国的养老社会保险转制是从现收现付制转向部分积累制，在这种情况下，根据本文前面的分析，真正形成养老社会保险转制成本的，只是在转制的时候已经退休的所谓“老人”以及在转制前参加工作的所谓“中人”在原现收现付制下已经积累的而又无法从新实行的部分积累制中找到对应的资金来源的那部分养老金权益，而那些“老人”和“中人”在原现收现付制下积累的在新实行的部分积累制中有对应的资金来源的养老金权益，则并不构成养老社会保险转制成本。具体来说，我国的这种转制模式下的养老金转制成本，就是“老人”和“中人”在旧的现收现付制筹资模式下比照新的部分积累制筹资模式下应该积累而没有积累的个人账户的那部分资金。养老社会保险转制成本的规模与个人账户的规模直接对应，个人账户的规模越大则转制成本的规模也越大，反之则反。我国在1997年养老社会保险转制的时候，规定个人账户的最终缴费率为缴费工资的11%，而在新制度中现收现付制的规模则仍高达缴费工资的17%，当然，新制度中现收现付制的规模如此之大也有政府转嫁养老社会保险转制成本的因素在内，并不完全是延续的旧制度中的现收现付制，但老的现收现付制有相当部分仍通过新制度得以延续应是不争的事实，⑤显然，在这种情况下，如果将养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，必然导致我国养老社会保险转制成本规模的严重高估。而目前国内外的学者和研究机构都基本上是把我国的养老社会保险转制成本等同于养老社会保险一般隐性债务，因此，我们可以肯定地说，我国的养老社会保险转制成本规模事实上被严重高估了。而这种高估所导致的后果也是十分严重的，这种高估导致决策者们对承担养老社会保险转制成本缺乏信心，可以说，这种高估是政府至今不愿承担养老社会保险转制成本的首要原因，而政府至今不愿承担养老社会保险转制成本又导致现行的养老社会保险制度无法健康运转。显然，我国有必要对养老社会保险转制成本规模重新作出科学合理的估算，以为决策部门的决策提供科学依据。

　　注 释：

　　①养老社会保险制度的筹资模式实质上是指养老社会保险基金的一种财务平衡方式，而不是指养老社会保险基金的筹资手段或方式。在研究中，笔者发现不少人将筹资模式与筹资手段或方式混为一谈。筹资模式是从财务平衡的角度来划分的，而筹资手段或方式则是从基金来源的角度来进行划分的，筹资手段包括一般性税收、养老社会保障税、养老社会保障费等几种。

　　②横向平衡指的是现期养老金缴款与现期养老金支付之间的平衡，横向平衡必然存在收入的代际转移。

　　③纵向平衡实质上是以莫迪利安尼的生命周期假说为依据，试图将人们的收入在工作期与非工作期之间进行合理地配置，从而让人们各个时期的消费支出更为合理，它更加强调个人的责任。

　　④ 这些人和机构的观点一直沿用至今，影响很大，这也是笔者认为有必要尽快纠正在养老社会保险转制成本认识上的错误的重要原因。

　⑤ 本文认为，只有当养老社会保险筹资模式转制前后养老社会保险缴款人的缴款负担保持一致时，新制度中扣除个人账户后所能维持的现收现付制规模才是对原现收现付制的延续。那种通过提高新制度的缴款率而维持的高水平的现收现付制规模，有可能在新的部分积累制中还高于旧的现收现付制规模，但通过提高新制度的缴费率而导致的高水平现收现付制规模不能认为是对旧的现收现付制的延续（例如：旧的现收现付制缴费率15%，而新的部分积累制中统筹账户的缴费率为17%，个人账户的缴费率为11%，新制度中的现收现付制规模为缴费率17%，高于旧的现收现付制15%的规模，但此时不能认为新制度中的现收现付制是延续旧的现收现付制，因为此时新制度中的高水平的现收现付制规模是靠提高缴费率，转嫁转制成本而得来的，真正在新的部分积累制中延续下来的老的现收现付制规模应为15%-11%=4%，即为缴费率的4%）。

　　主要参考文献：

　　［1］王 燕等．中国养老金隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响［J］．经济研究, 2001(5)．

　　［2］The world bank. Old Age Security: Pension Reform in China. Washington D. C, Sept 1997．

　　［3］宋晓梧．中国社会保障体制改革与发展报告［M］．北京: 清华大学出版社, 2001．

　　［4］何 平．企业改革中的社会保障制度［M］．北京: 经济科学出版社, 2000．

　　［5］王晓军．中国养老金制度及其精算评价［M］．北京: 经济科学出版社, 2000．