保险业监管的国际比较及中国的战略调整(2)

　3.保险混业经营趋势下的混业监管体系不同。保险混业经营突出表现在两个方面：一是财产、人寿险业采用子公司的形式相互渗透；二是银行、证券，保险和信托投资之间相互渗透。美国在1999年出台了《金融服务现代化法案》，标志着美国进入了银行、证券、保险混业经营的新时代。同时《金融服务现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：规定美联储为银行控股公司的伞型监管人(Umbrella regulator)，负责银行控股公司的综合监管.同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管。即证券、保险，货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。银行监管与中央银行分离，也为实现混业监管定了基础，这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监管，合理利用监管资源，提高监管效率r41。英国1997年10月以前.英国政府对金融业的监管是按照分业模式进行的，其中保险监管是由当时的贸工部负责的，之后过渡到财政部。1999年1月1日再由财政部委托给新成立的金融服务局(FSA)，金融服务局由过去分别监管银行。证券、保险等。8个行业的监管机构合并组成。现在FSA一共监管着全英国550多家银行，70家住房协会，650家信用合作社、270家友好合作社、820家保险机构、4100个财务顾问、1300家投资银行，1100家基金管理公司、8个市场及证券交易所等各类金融机构”，。至此，英国金融监管体系前后经过3年的调整期从分业走向了统一。英国统一监管模式强调用最节约和有效地使用资源的方式实行监管，减少了监管成本。日本在1996年11月以后也逐步由分业经营走向混业经营，其金融业的监管一直实行统一监管模式即由现在的金融厅对银行、证券，保险等金融业务实行全面监管。

　　三、我国保险业监管的国际借鉴及战略调整思路

　　每个国家的保险监管制度，在一定程度上都与一个国家的文化背景、保险业的发展历史长短有关。现代意义的保险业在我国是一种新兴产业，保险业监管历史较短，但是目前我国的保险业却面临着市场经济转型、加入世贸、国际化接轨等新的形势和背景，过去的保险监管在理念、目标、思路以及监管实践等方面与国际化、市场化格格不入甚至；中突。因此，当务之急应是借鉴一些国家保险监管的先进做法以灵活应对我国国情。

　　(一)保险监管理念应从依重行政监管转变为依靠法律来实施监管。从前述三国的保险监管理念来看，英国高度保险自律的传统在我国这样一个保险业新兴国家暂时还不存在，日本浓厚的行政监管却是我国正在所扬弃的。在实践中，美国的相关保险法规已经过多年的改革与完善，日趋成熟，无论是在监管机制，监管内容，监管方式，监管责任等方面都有明确的规定，保证了保险行业的健康发展。因此，我国可以借鉴美国以完备的法律作为实施监管基础的理念，依靠完备的法律制度来加强保险业监管。但就我国目前实际情况而言，保险立法还明显滞后于社会。经济的发展，尤其是我国即将加入WTO，外资保险机构的大量涌入将对我国保险业提出严峻挑战：其一，如何对外资保险机构进行监管?我国目前对外资保险机构监管的专门法规只有1992年《上海外资保险机构暂行管理办法》(以下简称《办法》)。缺乏全国性的、专门性针对外资保险机构监管的法规。并且《办法》的有些规定明显和WTO规则与我国入世的承诺不相符合，还有一些条文与其后制定的保险法不相协调，造成内外资保险监管法规的不统一，其二，保险法的一些规定，如偿付能力监管、再保险监管、保险投资监管、保险公司高级管理人员任职资格的审查和保险违规的处罚等如何落实。对此，保险法的规定过于笼统，又没有相应的配套措施或实施细则，在保险实践中可操作性不强。这些都表明，我国的保险监管法律法规有待进一步完善。因此，我国要加快制订保险业法的步伐，把所有的业务都逐步纳入法制化轨道，如制定有关保险电子商务等新兴领域的法律，以免造成法律的空白；有针对性地制定监管方面的法律法规，全方位地对保险监管部门的监管行为进行规范；完善保险监管责任制，进一步量化保险监管工作目标，实施严格的责任追究制度，促进保险监管部门和监管人员增强责任意识，提高监管水平，避免无作为和越权行为的发生；保险监管机构要与当地金融监管部门建立稳定的磋商制度，把保险执法逐步纳入国家法律体系。

　　(二)保险监管重心应从针对保险公司市场行为的合规性监管，转变为针对保险公司财务保证保险公司的偿付能力的监管。从美英日三国保险监管实施来看，对保险监管普遍采用松散监管模式，保险监管主要内容的核心已转向保险公司的偿付能力。而我国长期以来习惯于对市场行为的合规性监管，而忽视了保险公司风险评估和风险管理，特别是缺少对保险机构财务状况的跟踪分析。针对我国保险业监管目标错位问题，我国可以从以下几个方面完善对保险公司的财务监管：一是建立保险风险评价、预警监控系统，对可能出现问题的保险公司及时警告并督促其解决这些问题；二是正确划分保险公司的资产类型，合理界定保险公司的实际资产和负债比率；三是吸取日本保险监管的教训.对保险公司的财务状况实行披露制度，接受社会监督；四是借鉴美国的保证基金制度，维护保险市场的稳定，促进保险业的健康发展。通过健全的财务管理机制，使保险公司的偿付能力得以保证。

　　(三)保险监管体系应从过去主要依靠政府主导调整到全方位监管体系上来。应建立和完善保险监管体系，构建一套由政府监管、行业自律，专业评估机构评价和企业内控组成的，多层次、全方位的监管体系。在我国，保险监管主要依靠行政监管，行业自律、中介机构监管以及保险机构内控制度并没有很好的建立起来。因此，发挥其他机构的监管功能，可以借鉴国外成功做法。如在行业自律方面则效仿英国经验，建立诸如保险人协会。人寿保险协会。火灾保险人协会等自律组织，这些自律组织是保险机构自己的社团组织，与保险公司相对独立.对规范市场发挥着政府监管机构所不具备的横向和纵向协调作用。同时我国保监会可以通过授权。将保险条款，保险费率和市场竞争的监督权下放给各类保险协会等行业自律组织，使政府监管和行业自律双管齐下.提高监管的成效。在发挥中介机构监督作用方面，则效仿英国建立保险评级机构把保险公司的财务信息转换咸易于理解的各种等级以反映保险公司的实力。对于保险消费者来说，保险评级机构为他们选择保险公司提供了重要的信息服务。保险评级机构除了评级之外，还对保险业的一些相关问题(如保险公司偿付能力不足的原因，保险欺诈行为的表现形式等)进行调查研究，为保险监管机构提供相关资料和政策建议，为其客户提供相关的保险咨询和顾问服务。评级机构的信息披露功能对保险市场的监督，为保证保险业的有序运行起到了不可低估的作用。在保险公司的内部控制建设方面则可以借鉴美国COSO报告的理论咸果，从控制环境，风险评估。控制活动、信息与交流以及监控等五种相互关联的控制要素角度出发，全面加强保险企业的内部控制。这不仅提高了保险企业的总体技术水平，促进了保险保障质量的提高，而且也是保险监管的有益补充。
(四)保险监管范围应从单一领域调整到多领域上来。国际金融混业经营已是大势所趋，我国加入WTO以后.保险监管的基本手段和方法应与国际接轨。同时实践中已经存在混业经营形态的金融控股集团，按业务功能实施监管将成为我国未来发展趋势。但在目前分业经营既成事实面前.有必要建立银监会、证监会、保监会之间的定期联席会议制度，或建立一个全国统一的金融业监督管理委员会，以便协调和沟通三者之间的监管事宜，避免在目前实际中业已存在的混业经营出现体制监管真空的局面。同时保险监管也要加强同中央银行、财政、外汇等管理部门的协调和合作，支持保险公司拓宽资本业务，从而加强对金融市场的协调监管，提高保险监管的实效。