改革农民工养老保险制度的对策建议

　　[关键词]农民工 养老保险 制度缺陷 对策

　　一、 当前农民工养老保险的主要模式
　　
　　目前，我国农民工已达2.5亿人。然而，农民工的养老保险覆盖面很低，很多农民工并不能像市民那样享受养老保险。近年来，这个问题已经引起政府和学术界的广泛关注，各地在建立农民工养老保险制度方面进行了有益的探索。最具代表性的是深圳模式、北京模式、上海模式和山西模式，这四种模式都各有优点，但也存在一定的弊端。
　　（一） 深圳特区模式
　　深圳市规定，“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的13%缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的5%缴纳，企业按员工个人缴费工资的8%缴纳；计入个人账户的比例与本市户籍的员工相同，为个人缴费工资的11%。在达到法定退休年龄前实际缴费年限累计满15年，才能在退休后享受基本养老保险待遇。达到退休年龄但累计缴费不满15年，或在退休前调出、辞工离开深圳特区，个人账户积累额将转入当地社会保险机构或全部退还本人。深圳模式优点是农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了“市民待遇”，使缴纳城镇企业职工基本养老保险费的人群大大增加，有利于减缓未来城镇户籍人口“老龄化”给基本养老保险基金收支动态平衡带来的负面影响。缺点是，低收人农民工缴费压力较大。
　　（二）北京模式
　　北京市规定，用人单位为农民工缴纳的养老保险费为上一年职工月最低工资标准的19%，其3%进个人账户。农民工以此为基数每月缴纳8%，社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11%建立养老保险个人账户。个人账户可以继承、转移，并在达到退休年龄时支取本息；而统筹部分的发放原则是按累加原则，缴费满1年的发1个月相应缴费年度的本市职工最低工资平均数，以后累计缴费年限每满1年以此为基数，增发0.1个相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数。农民工更换工作后，到新工作地可以接续其个人养老保险金账户。若是回农村可以保留养老保险关系，将其个人账户封存，待在本市重新就业后其缴费年限可以累计计算。农民工与用人单位在解除劳动关系时，即使没达到法定养老年龄，经本人同意，也能一次性领取养老金，并终止其养老保险关系。今后再次参加本市养老保险社会统筹时，按新参加人员办理。北京模式使农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了“准市民待遇”，缴费基数较低，减轻了用人单位和农民工个人的缴费负担，体现了“低门槛准入，低标准享受”的原则。不足之处是，企业为农民工缴纳的基本养老保险费基数，与为本市户籍城镇职工缴纳的基本养老保险费基数之间缺乏有机联系，而农民工与本市户籍城镇职工计发基本养老金的办法又不同，从而不利于将来条件成熟时两者的“对接”。
　　（三）上海模式
　　上海市规定，用人单位以其使用外来人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，按12.5%的比例缴纳综合保险费，无单位的外来从业人员以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，也按12.5%的比例缴纳综合保险费。在实际操作中，按7.5%缴纳的综合保险费用于工伤(或者意外伤害)和住院医疗保险，按5%缴纳的综合保险费用于“老年补贴”。在享受“老年补贴”待遇方面，规定除外地施工企业的外来从业人员外，用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满1年的，可以获得一份“老年补贴”凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%。在男年满60周岁、女年满50周岁时，可以凭历年的“老年补贴”保单到中国人寿保险公司在各地的经营网点一次性兑现老年补贴。上海模式的不足之处主要在于，城镇企业为农民工缴纳的有关养老保险费用不能成为缓解未来中国城镇基本养老保险基金缺口的一个重要来源，不利于增强农民工的自我保障意识。随着户籍制度的改革及一部分农民工自身条件的变化，要及时将取得上海城镇户籍或到外省市城镇工作的农民工的养老保险关系，从商业性的“老年补贴”转到社会基本养老保险比较复杂和麻烦。
　　（四）山西模式
　　山西省对乡镇企业参加社会保险实行享受税前列支、保费免营业税、利息税和个人所得税等优惠政策，首创“一厂两制”，城市户口的乡镇企业职工参加城镇企业职工养老保险，农业户口的职工参加农村社会养老保险。这有利于职工在城乡各种所有制企业之间合理流动。农业户口职工参保具有更多的灵活性，养老金领取年龄不分男女，可以提前或推迟1～5年领取，允许在55～65周岁之间自愿选择。在农业户口职工的账户设计上，实行“大账户、小调剂”(个人账户11%、调剂基金4%)的制度，职工缴费比例为本人工资总额的5%，企业缴费比例为企业农业户口职工工资总额的10%。这种模式不足之处是依然把农民工纳入农村养老保险，难以满足在城市养老的农民工的生活需求。

　　
　　二、当前农民工养老保险制度的缺陷
　　
　　以上几种模式均存在一定的缺陷，导致农民工养老保险的参保率低和退保率高。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40%。
　　（一）农民工养老保险政策各区域不统一，关系转接困难
　　农民工养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，很难转移或保持养老保险关系。许多地方只有市、县一级社保机构，镇一级的社保机构尚未健全。农民工回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇。农民工养老保险政策各区域不统一，关系转接困难是导致许多农民工流动后会选择退保的主要原因。
　　（二）农民工养老保险缴费年限过长
　　农民工在同一个地区很难累计打工 15 年之久。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是 4～6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为 2～3 年。据劳动和社会保障部调查，目前仅有 20%～30%的进城务工农民在同一个单位工作满3年以上，因此，对绝大多数农民工来说，15 年缴费年限成为难以逾越的门槛。

　（三）农民工养老保险缴费金额过高
　　目前，农民工大都在建筑、制造、服务等行业工作，劳动报酬一般都明显低于城镇职工。他们支付基本生活费、子女上学、赡养老人等费用后，往往所剩无几，养老保险成了农民工不小的负担，因而参加社会保险的能力十分有限。
　　
　　三、 解决农民工养老保险制度缺陷的对策建议
　　
　　（一）明确政府在农民工社会养老保险中的责任
　　1.开辟筹集渠道。可以从农村土地征收中提取部分比例的资金用于养老保险。土地是农民和农民工的传统保障载体，当农民离开土地而成为农民工后，仍有必要从土地的社会保障功能中寻求农民工养老保险基金的来源。可以有这样的设想：首先，对完全市民化的农民工，实行承包土地有偿转让制度，将其转让收入全部或大部分纳入农民工社会保险基金，并折算为本人一定年限的个人账户积累额。这既可以增加农民工社会保险个人账户的积累，又可以促进农村土地经营规模的扩大。其次，农业用地转为非农业用地时，按规定获得的土地补偿费和劳动力安置费，应当提取一定比例进入农民工社会保险基金，并将其中一部分进入作为被安置对象的农民工的社会保险个人账户的积累。
　　2.实行税收优惠政策。国家对雇佣农民工的企业单位，可按其缴纳的保险费额度，减免一定期限(3～5年) 和比例( 缴费额的3%) 的税收。同时，通过间接的财政支持，建立对农民工和企业单位的缴费激励机制，可以对农民工个人账户进行部分补贴。这样既可以激励企业为农民工交养老保险又可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性，从而充分体现政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用。
　　（二）建立农民工养老保险关系的转移衔接
　　1.建立全国统筹的农民工养老保险基金。农民工社会养老保险全国统筹后，应建立便于跨地区转移养老保险关系的机制，如实行全国联网，发放全国流通的养老保险卡，从而使农民工不再因为流动而经历“退保”、“参保”等繁琐程序。农民工不论转移到哪里，都可以凭保险卡办理社会保险登记、缴纳养老保险费及领取养老保险金的业务。农民工与用人单位解除劳动关系暂未就业时，养老保险关系予以保留，封存个人账户，个人账户基金按规定计息。继续就业的，可续缴或补缴。取消农民工退保的政策，农民工一旦参加养老保险，只能异地转移养老保险关系。
　　2.加强农民工养老保险的制度转换。农民工养老保险要保留城乡对接的“通道”，可以方便地实现转换。从这个角度讲，农民工养老保险可当作是城市养老保险体系、农村养老保险体系之间的过渡模式。
　　（三）建立多档次缴费率和基金积累式的个人账户
　　1.建立多档次缴费率。农民工个人可以针对自己的即期收入参照不同的缴费率进行缴费。当其收入较高时，可以按较高比例缴费；收入较低时，可以按较低比例缴费。退休时可以把农民工个人缴费加权平均，按就高不就低的原则领取养老保险金。从企业角度来看，可根据农民工的流动性及参加工作时间长短来将他们分为几类，分别确定不同的缴费率，建立差别缴费率。农民工流动性小的缴费率高，流动性大的缴费率低。另外，由于农民工群体年龄都较小，工作时期会很长，所以应适当延长缴费期，进而提高养老金替代率，以保证他们的老年生活。不同缴费率的情况下，缴费年限越长，替代率越高，农民工老年生活水平就会越高。
　　2.建立基金积累式的个人账户。用人单位和农民工个人缴费全部计入个人账户，不设统筹基金。个人账户按工资的一定比例缴费。按同期银行存款或投资收益计息。实行个人账户基金积累式的养老保险制度，提高养老保险的透明度，让农民工看得见、摸得着，可增强农民工对养老保险的信任，调动农民工参保的积极性。农民工养老保险，不承担城镇养老保险的历史欠债，独立于现行城镇养老保险体系之外，是一种全新的社会养老保险制度。这样便于在全国范围内转移。

　　
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