亚太安全环境对两岸关系与台湾安全的影响1

前 言

长久以来，两岸关系一直受到国际和区域环境变动的影响。冷战时期的两岸关系发展受到美国围堵政策的战略利益与美中交往下经济考量的影响，不同时期的两岸互动关系相当程度反映出当时国际和区域环境的变化。冷战之后，亚太区域环境，尤其是亚太安全环境出现结构性的变化，对于两岸关系自然也产生重要影响。

作者认为冷战后亚太安全环境的结构性因素，大致可以分为四项：美国存在、美日安保、交往中国、与多边外交。这四项结构性因素如果以国际关系理论解释，则分别是霸权稳定、集体自卫、建设交往、与多边主义。四者之间当然有着密切的关连性，但是彼此之间存有部分互补关系，基本上仍然是受到美国亚太安全战略考量影响所呈现出的区域安全架构<1>。

亚太安全环境的稳定一直受到相当的挑战，主要来自部分国家的质疑与挑衅作为，因此也导引出相关政策的转变或补充。作者亦同时指出相对应于四项结构因素，现有亚太安全架构的四项另类发展，亦即海路对抗、挑战现状、威胁平衡、与特别外交，而前两项是区域国家的可能挑战，后两项则是美日等国的配套互补措施，因此可以归纳为「霸权稳定 vs. 海路对抗」、「集体自卫 vs. 挑战现状」、「建设交往 & 威胁平衡」、与「多边主义 & 特别外交」四种动态结构性因素。这四项挑战与转变，代表着亚太安全环境正在形成一项新的动态平衡，而两岸关系与台湾安全自然将受到重要影响。基于对亚太安全环境结构的观察，本文将检视亚太安全情势的结构因素与近期变化，并指出对于两岸关系互动与发展的可能影响。

壹、霸权稳定 vs. 海陆对抗

一、霸权稳定：美国军事存在

冷战结束之后的亚太安全环境，最为特殊的结构性特征，就是美国在亚太区域的单极主导地位。两极对抗的国际体系由于苏联的瓦解而终止，使得美国成为唯一的超强，单极主导国际秩序，其在军事、经济、政治、科技等层面均处于相对优势的地位。因此，美国对于全球各区域的安全与军事议题，也扮演着举足轻重的霸权国角色，美国是否持续保持或强化其在各区域安全与军事承诺，就成为各区域在冷战之后能否维持和平与安全的决定性因素。如果美国决定减少或撤出对某区域的军事承诺，则可能因此产生「权力真空」（power vacuum），使得区域内各国在安全困境的逻辑之下，将会进行军事竞赛，或甚至核武扩散，因而将可能导致危机会战争的出现。所幸，美国国内虽然有许多不同主张，但是美国政府的政策表现出基本战略设计的一致性，持续美

国军事的存在与安全承诺，是美国建构其在全球各区域安全与军事战略的主要基石。在亚太区域，在担任美国国防部助理部长的Joseph Nye就在一九九五年指出，美国未来二十年的亚太安全政策的基础，就是继续维持美国在亚太地区的军事力量，以维护美国利益和亚太安全<2>。

就国际和平与安全而言，霸权稳定理论指出透过霸权国在国际政治与秩序上的安排，确保与维系国际与区域安全与和平，因此超强的存在有助于建构与维持国际与区域安全。超强在军事、政治与经济方面的主导性优势地位，一方面使得区域强权国家不愿直接向其挑战，另一方面透过超强主导的安全体系，整合其它国家采取与超强合作政策，并建构相关国际组织与国际规范，维持国际与区域和平与安全<3>。霸权稳定理论应用在国际安全的另一层面，是特别重视如何确保与维系稳定与和平的现状（status quo）。因为稳定与和平的现状，最符合既得利益的强权国家，特别是居于霸权地位的国家，稳定与和平的现状不仅代表霸权的威望，也代表着经济利益的持续，并可提高次级强权国家挑战权力结构的成本，毕竟霸权之所以有意愿去创建并维系国际经济与政治秩序与体制，是因为自由经济体系与和平的世界秩序，符合霸权国本身的利益。

美国在冷战之后成为唯一超强的论点，并没有引起太多质疑。美国国防部国防情报局在一九九七年所做的「全球安全评议」（Global Security Assessment）中，开宗明义指出该项报告内容基于两项有效的基本假设：一是美国继续做为政治、经济与军事上的霸权，二是美国仍继续在世界性的事务中伴演一个积极介入的角色<4>。因此，美国在冷战之后事实上并没有因为苏联威胁的解除而全面撤退其在全球的军事存在，相反地，美国反而在亚太、欧洲、与中东地区，增加其军事与安全的承诺。美国非但加深其与冷战时期盟友如日本、南韩与澳洲的军事同盟关系，加强和其它国家如新加坡、马来西亚与菲律宾的军事合作关系，且与冷战时期的对手，如俄罗斯、中共与越南，扩大交往的范围与议题，以维护现状的稳定，同时强化其霸权的地位。

一九九七年以前，亚太安全议题的焦点在于如何维持经济发展，但是东亚金融危机严重改变了区域经济、政治、安全情势，甚至心理认知。日本成为经济超强的期待已经不切实际，更凸显的是日本政治面对国际事务的长久问题，换言之，缺乏政治领导的意愿与能力。相对的，美国霸权稳定的角色与功能，则是更加显著与重要，无论从军事、科技、经济，到政治层面，美国扮演着区域安全守护者与平衡者的双重主角<5>。此外，由美国在亚太地区的驻军，可以观察到两项事实：第一，相对于美国大量裁减驻扎欧洲的军力，但是在亚太地区的部署却未出现大幅裁减现象。第二，过去在冷战时期的重欧轻亚情况获得相当改善，九０年代中期起，美国在亚太地区的军事部署人员接近十万人次，大约同等于与其在欧洲的驻军数量。而且在美国的亚太地区十万驻军中，虽然大部份派驻在日本和南韩，分别是四万七千人及三万七千人<6>。

二、海陆对抗？

现实主义的国际体系观点认为单极多元之下，区域强权将会逐渐不服超强的安排，而起而挑战并可能形成三极或多极体系。在国际安全环境方面，认为中俄印三国将结合对抗美日欧的观点，并未得到任何掌声。北京与莫斯科虽然彼此结为战略伙伴关系，中共并且购买许多俄罗斯先进武器以提升解放军现代化，且和中亚各国签署领土协议。至于中印关系，虽然仍然有领土争议和中共支持巴基斯坦等问题，但是在印度核试成功之后，双方也在尝试改善关系，因此，也有研究指出担心中国、俄罗斯和印度将会形成大陆战略联盟，对抗美国主导的海洋国家，但是，正如洛杉矶时报社论指出，这种忧心可能是稍嫌夸张一些<7>，因为中俄印三国之间的问题与冲突远大于彼此结合对抗美国的利益，三国轴心的论点实在太过于回到未来的单恋观点。

然而，亚太安全环境却似乎有类似大陆国家对抗海洋国家的倾向，美国的军事存在与安全承诺提供了亚太区域稳定，却也引起部分国家的质疑，主要当然主要是来自于北京的中长期挑战与平壤的眼前麻烦。中国是冷战后的亚太安全环境的主要隐忧，北韩目前正处于不稳定状态，两国不仅在政治制度、意识型态与社经发展上，和其它亚太海洋民主国家有着极大的差异，在安全战略上也同样表现出挑战现有美国霸权的言语和作为。加上日本逐渐发展较为自主且以北韩和中国为潜在威胁对象的安全政策，以及菲律宾在南中国海与北京政府的冲突加剧，因此，Robert Ross最近为文指出东亚将走向两极体系（bipolar Asia），亦即以美国为主海洋国家与以中国为首的大陆国家相抗衡，虽然他是较为乐观的认为东亚在海陆两极体系之下，将处于较为和平的安全环境<8>。

北京政府对于美国的霸权主导一直存有戒虑，也指控美日安保新指南、TMD的发展与部署、甚至美国处理韩半岛（朝鲜半岛）问题方式等问题，是制造区域不稳定的祸源。在其一九九八年七月发表的国防白皮书中明确指出，「霸权与权力政治仍然是对全球和平与稳定的主要威胁，军事结盟的扩大与加强更是造成不稳定的因素。<9>」因此，美国虽然不断强调交往中国政策，希望以建设性与全面性交往政策，影响北京政府采取较为温和理性的对外政策与态度，可是经过科索夫战争、美国B2 轰炸机击中北京驻贝尔格勒大使馆事件、Cox Report所指出中国窃取美国核武与飞弹信息事件、以及对台军售等问题，使得北京政府对于美国的霸权领导更表不满。

Ralph Cossa最近在一项日韩安全保障对话座谈中指出，以中共与北韩的长久战略和政经关系而言，北京政府应该对于平壤有相当影响力，然而近几年中共虽然在维持韩半岛现状和平上，与美国利益一致，但是却不愿进一步发挥其对于北韩的影响力<10>；这使得我们不得不怀疑中共真正的战略意图，其实不愿见到韩半岛的统一，尤其不愿统一后的韩半岛继续保持与美国的军事同盟关系。美国军方在与中共进行接触和对话之后，发现中共高阶官员，尤其是解放军将领，普遍认为美国的东亚战略政策是披着羊皮的狼，亦即是包着交往政策糖衣之内，实际是希望围堵防止中国的壮大与发展，这种极度不信任和怀疑的态度，其实正提供挑战现状政策与作为的心理基础<11>。
三、对两岸关系与台湾安全的影响

美国对于亚太安全的重视，当然有助于台湾安全的维持。冷战之后，美国认为亚太安全是符合其重要战略与经济利益，且愿意以十万驻军和双边军事安全协议来展现美国对于亚太安全的承诺，因此，台湾安全与和平是美国整体亚太安全战略中的重要关键。正如台湾关系法中所述，台海军事冲突或战争将会对西太平洋和平与稳定产生严重冲击，所以必须出售防卫性武器给台湾，以维持台湾相当程度足以吓阻中共大规模武力攻台行动的自卫能力。但是，由于台湾关系法并非设计取代中美防卫协议，也不是一项同盟条约，因此台湾关系法仅指出台湾之安全与稳定是美国的重大关切﹙ grave concerns﹚，美国并会提供防卫性武器给台湾面对可能军事威胁时之自我防卫。

美国对于台湾安全维护的问题在于，如果中共武力犯台，美国将会面临一项两难，如果美国前来防卫台湾，则必定会与中共从此结仇，即使大规模区域战争得以避免，美中两国的「新冷战」也将展开，全球国际安全秩序也可能必须重新布局。然而，如果美国不对中共武力犯台做出相当程度军事反应，则美国可能面临亚太和所有其它盟国的质疑，美国亚太与全球安全战略政策将会面临崩盘的可能，此外，对于美国维持其霸权领导的道德支柱，亦即民主政治和自由经济，将会如同另一种「历史终结」一般，从此失去正当性与号召力量。

在这种战略两难的限制之下，因此，美国对于两岸关系最核心的主张，一直是强调「和平解决」。从三报一法，亦即上海公报、建交公报、八一七公报、与台湾关系法，均强调两岸之间的问题，应该以和平的方式解决。两岸问题和平解决，无论是何种制度之下的解决，最符合美国亚太安全与经济利益。对于美国行政部门而言，台湾的战略重要性已经不如冷战初期一般，美国在台的经济利益也与大中国经济圈相当程度整合，台湾问题有时反而是美中关系的绊脚石，这些变化均对美国对台政策产生重要影响。但是，美国国内民意与国会对于台湾安全相当重视，台湾的民主化更是美国价值的具体实践，加上台湾对美外交的努力，使得任何美国执政政党必须顾及维护台湾安全与两岸关系稳定的重要性，这也是为何每次美国总统竞选期间，所有候选人均表示会加强对台关系并保障台湾安全，然而，重视台湾安全并不意谓必须出兵协防，相反的，美国的民意超过一半以上不占成美军协防台湾，上任之后的美国总统均一反其竞选时的强硬语言，采取强调两岸问题和平解决的公式政策。

因此，现今美国主导的亚太安全环境中，就两岸关系与台湾安全而言，「和平」（peace）与「自卫」（self-defense）是两项基本原则。和平的重点是现状和平，而和平解决仅是对于两岸关系发展的政策期望，但是主要还是希望维持现状的和平与安全。自卫层面则是针对中共不断武力威胁解决台湾问题的因应原则，台湾关系法其实一方面保障台湾有足够武器可以自我防卫，一方面也不排除美国协防的「集体自卫」的可能性，主要就是针对中共武力威胁的吓阻措施。至于前述Robert Ross 认为如果亚太地区走向以美中为主轴的海陆对抗将会较为稳定，其实是忽略了台海问题的关键性，因为美中海陆对抗之下，两岸关系与台海问题将成为美中两国的冲突与胶着之处。

贰、集体自卫 vs. 挑战现状

一、集体自卫：美日安保体系

冷战之后，苏联对于北太平洋的威胁已经减缓或解除，美日安保条约的存在必须透过新指南加以重新的定义，以应付亚太安全环境新的变化与发展。基本上，是以集体自卫为战略设计基础，只是涵盖更多的预防性与危机处理的意涵。集体自卫（collective self-defense）概念在联合国宪章第五十一条中有明文规定，亦即「联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全之前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利」。此项条文之集体自卫概念，接受国家之间得相互承诺，以区域安全组织或是双边或多边之间签署防卫性军事同盟方式，协助维护彼此的国防安全，只要该项安排是有助于维护区域和平与安全<12>。宪章第八章就是有关区域性国际组织在维护区域和平与安全方面的规定，这种以区域安全组织或是双边或多边安全协议方式，结合国家间共同的能力与决心，提高未来挑战现状和平与稳定的侵略成本，以维护区域和平与安全的作法，作者称之为「预防性集体自卫」（preventive collective-self-defense），换言之，不是单纯的集体性武力自卫行为，而是为了保障区域和平与安全不受破坏的预防性集体安排。美日安保体系对于日本安全保障的重要性可能超过冷战时期，因为过去美日安保其实是美国全球围堵政策的一环，而现在的美日安保是美国维持区域平衡的重要机制，日本在新安保体系的角色也大不相同，由单纯美国军队前进部署的基地提供者，到协助美国军事行动的后勤支助者，美日双方均了解冷战后东亚安全的主要威胁和战争引爆点，不是日本本土，而是韩半岛和台湾海峡，而任何次区域军事冲突都将牵动东亚整体安全与稳定，因此在新安保体系中，日本将提供美军需要的后勤和基地协助，使美军能有更大的弹性空间和支持面对可能的军事冲突<13>。因此，美日安保条约的新指南（new guideline）乃是基于集体自卫概念，一项将两个亚太强权国家的力量与决心相加的集体自卫作法，以维护亚太安全与和平的战略设计。新修正的美日安保条约希望能够确保亚太和平与安全的环境，而使得区域内国家均受惠于这项安保条约，大多数东亚国家也视美日安保条约为维护亚太安全的主要支柱<14>。

这一两年日本的外交政策与战略转变引起相当注意，由一九九八年两次外交访问事件，可以观察出日本在区域安全与外交政策的微妙转变。一是南韩总统金大中访日，和前首相桥本龙太郎的高峰会，初步化解日韩两国的历史恩怨问题，展开两国新的和解关系，并开始进行双边军事交流与演习。另一件则是同年十月江泽民访问日本败兴而归，一方面江泽民要求日本比照美国支持对台三不政策，但是小渊惠三仅赞成重申一个中国和不支持台湾独立，对于三不政策的后两不，亦即不支持两个中国或一个中国一个台湾，以及不支持台湾加入任何以主权国家为要件的政府间国际组织，日本则对此二不不做出任何支持承诺；另一方面则是江泽民不断提及历史和道歉问题，使得日本感到两国之间的差异；当然江泽民并没有空手而回，日本如同经常一般同意给予中国大量经济援助和贷款<15>。

日本反对重复美国的三不政策，其实是出于美日安保之下的安全考量，并且希望在区域安全政策保留一些自主性。日本认为三不政策可能将台湾排除在美日安保适用范围之外，因为向来的共识是如果台湾宣布法律独立（de jure independence），则美日将可能不会前来军事防卫台湾，但是三不政策中的第二不，即不支持两个中国或一中一台，将会使得中国掌握解释权力，因此如果中国主观认定台湾走向两个中国或一中一台而出兵攻打台湾，则美日将自缚于三不承诺的困境中。其实，柯林顿政府及其中国专家们就是希望透过三不政策排除中美关系中台湾问题的障碍，对他们而言，三不政策是排除中国对美日安保涵盖台湾的疑虑，也是奖赏中国接受交往政策的鼓励，但是，这种作法显然并未获得日本的认可，也未得到美国国会与国防部的支持。

至于有关一九九七年新安保指南中日本「外围地区」（areas surrounding Japan）的定义问题，日本和美国政府均强调是一个「事态」（situation）而非「地理」概念，亦即「对日本和平与安全具有重要影响的事态」，且指出这项解释不是刻意回避的作法，而是一种战略和军事的现实常识<16>。因此，日本是否会提供美军协助，除了美国是否提出要求配合外，端视在此区域内所发生的事态是否对日本安全有重要影响而定，而何谓对日本安全有重要影响也依事态性质而定，因此对所谓「日本外围地区」的认定，如果过于执着于狭义的地理范围观念，则无法掌握美日安保集体自卫概念的核心关键。

今年（一九九九年）美日安全合作议题中最受注目的当然是TMD问题，日本防卫厅提出一项在一九九九会计年度美金八百万的TMD共同研发经费预算，这是一项参与美国海军神盾飞弹军舰的飞弹防御系统，双方也已经同意在 heat shields、kinetic warheads、heat-seeking guidence systems 和 rocket engines 等四个项目进行共同研发。在此之前，日本已经参与美国有关TMD可行性的研究，并也已经花费近五百万美金在此项「可行性研究」上，现由可行性研究到共同研发是重要且关键的一步。这当然也是受到1998年5、6月间印度和巴基斯坦的核武试爆，以及同年8月北韩试射大蒲东一号导弹道至日本近海所致。然而，值得注意的是日本虽然与美国进行TMD的共同研发，但并不表示日本已经加入TMD，关键仍在未来TMD技术的成熟度和预算考量两方面，如果美日TMD共同研发无法获得有效可靠的成果，则TMD必将成为水中阁楼；再者，就算未来TMD研发取得相当成效，庞大的预算必将在日本政界引起激烈的辩论的拖延<17>。

二、挑战现状？

任何不满现状秩序安排与权力分布状态的国家，均是「非现状国」（non-status quo states），在亚太地区，中国和北韩均被认为是不同程度的非现状国。尤其是中国，经过二十年的经济发展，今年十月一日中共庆祝建政五十周年时，江泽民穿著五十年前毛泽东在天安门前宣布中华人民共和国成立时同样的服装，向全世界宣告着中国走向「富国强兵」的决心<18>。这种类似日本明治维新时的口号，提醒亚太国家注意中共未来挑战现有亚太秩序的发展，尤其是在其经济与军事均走向现代化的同时，政治上却加速紧缩共产专政控制，并强化民族主义的宣传与激化，使得相关国家更加担心中共可能会从非现状国家转变为修正国家，亦即明确企图改变现状秩序安排并希望取得区域霸权地位。新闻周刊因此指出以华府的眼光来看，中共国庆活动是另一个令人迷惑的精神分裂例子，有时友善，还记得九月中旬江泽民与柯林顿在APEC领袖会议的和善气氛吗！这时却摆出令人警惕的数以万计的军队与战斗武器<19>。

由国家对于区域内的防御性武器和结盟的质疑与反对，可以推论该国是非现状国家或修正国家，依据传统安全困境（security dilemma）理论观点，攻击性武器会造成周遭或相关国家的安全威胁，使得其它国家必须同样发展类似的武器系统以提升自身安全保障，但是却也提升区域军备竞赛与安全困境，至于防御性武器则应该不会引起同样的质疑与威胁<20>。然而，如果非现状或修正国家，必然会对于任何军事武器或结盟感到强烈安全威胁，因此会激烈反对其它国家部署防卫性武器系统与军事协议，自己也会发展类似或对抗的武器或结盟。由中共对于美日安保和TMD的质疑与反对，可以证明中共其实相当敏感于区域安全秩序以及其自身的权力地位。

日本于是开始建立较为积极和自主的区域东亚安全政策，近程和中程考量是基于北韩所引起的东北亚紧张情势，长程则是出自于对中国未来可能的挑战与威胁的不安。自从中日两国于1972年建交以来，日本采取经济交往政策，以大量的援助、贷款、投资和贸易协助中国的经济发展，即使日本泡沫经济结束之后，本身面临不景气近十年，日本仍然未尝改变这项经济交往的对中政策。日本希望以经济交往使得中国在对外政策上，尤其是东亚区域安全问题上，采取较为温和与开放的态度与作为。显然，二十余年的经济交往并未达到预期效果。天安门事件之后，中国加速军事现代化计画，一九九二年人民大会通过国家主权法，将整个南中国海划进中国主权范围之内，并在1995年占据美济礁（Mischief reef）；1995年中国的核武试爆更提醒日本再次注意到中国是东亚区域的唯一核武国家；1996年的台海飞弹危机更是一次接近战争边缘的演出；至于中国强烈质疑并反对美日安保新指南和日美TMD研究，并认为自卫本质的TMD研究会破坏区域和平且将导致区域军事竞赛，意味中国将会进一步购买和布署武器设施与飞弹系统，这些警讯使得日本政府和民众感到不安，国内开始辩论新的安全政策，以及重新解释或修改宪法的可能性，使日本得以较为主动与自主的面对可能的安全挑战。