沙堪斯基关于政治对政策成败影响的研究及其启示

　摘 要：介绍了沙堪斯基关于政治对于政策成败的影响这一研究的学术缘由,阐释了沙堪斯基关于影响政策制定、政策选择与政策成败的几种政治因素和政治手段,以及政策分析的途径及局限性等观点。评价了沙堪斯基这一研究的学术意义,指出了其研究观点给予我们的启示是：提醒人们关注政治与政策分析的关系这一公共政策制定的永恒难题,揭示了导致政策过程复杂性的各种政治因素源于现代政治体系,西方政治学与新制度主义经济学具有融合的趋势。

　　关键词：沙堪斯基；政治；政策分析；政策制定

　　Abstract：Describes why and how Sharkansky studied the political effects on the likelihood of success or failure of policy, as well as several political factors/means that affect the formulation, choice and performance of policy, and the way to analyze a policy and its limitation. Evaluating the academic significance of Sharkansky's study, his viewpoints enlighten us as to the problem of public policy making which is hard to resolve for long and attracting people's attention, i.e., the connection between politics and policy analysis. It is revealed that all sorts of political factors which lead to the complexity of the process of policy formulation/implementation originate from the modern political system and the western politics that tends to integrate with the new institutional economics.

　　Key words：Ira Sharkansky； politics； policy analysis； policy making
　　
　　沙堪斯基(Ira Sharkansky)是一个将政治焦点引入政策分析的政治学家,他是美国沃尔芬森大学公共管理学教授。1964年获得美国威斯康星大学哲学博士学位；1975年担任以色列希伯莱大学教授,欧胜学派(英国牛津欧胜学院)公共行政教授。其他经历是：先后在美国波尔州立大学(1964)、佛罗里达州立大学(1965—1966)、佐治亚大学(1966—1968)担任助教,1968—1971年在威斯康星大学任副教授,1971—1975年在威斯康星大学任教授,并先后在美国北卡罗来纳州立大学、澳大利亚莫那什大学、美国科拉大学、美国夏威夷伯明翰大学和美国犹他大学做访问学者,1972年在肯尼亚内罗毕大学进行合作研究,研究方向为政策制定和公共行政。本文将对沙堪斯基关于政治对于政策成败影响的研究作以介绍和评价。
　　
　　一、沙堪斯基关于政治对政策成败影响研究的学术缘由
　　
　　沙堪斯基认为,在政策制定上,“政治”的反复无常限定了政策分析的外部边界。和政策分析者基于教条主义与经验主义的考量结果相比,政客们更倾向于考虑自身的愿望及如何通过具体的方案使这些愿望更进一步得到满足。由于在政府政策制定的程序中,政策分析是其中一个不可或缺的环节,但政策分析建议的采纳与否则不是政策分析者所能够左右的事情,政策分析及政策分析者在政策制定和政策执行中的地位要通过竞争来获得,竞争是在那些受过职业训练的政策分析师和没有受过职业训练的政客们之间进行的。由于政治的反复无常,政策分析者必须能够容忍政策制定中出现模棱两可等政治现象,甚至于容忍失败。
　　尽管有许多关于这个主题的著作和论文,但是没有针对政府政策行为成功或失败的政治的解释,也没有一个能被广泛接受的指出政策制定、方案设计或执行的正确方法的理论。这是沙堪斯基对此问题进行学术研究的原因。
　　沙堪斯基有关这一主题涉及的内容和基本观点是：政治可能影响公共政策制定的所有阶段,有政治动机的个人和组织在以下几个方面展开竞争,即界定将被提出的问题的本质,分析所考虑到的政治观点,选择政治目标,划定预算范围,选择关键人员,编写方案,评估成功或失败等。在这样的环境中,政治因素使很多政策得到的是各种尖锐的批评而不是广泛的喝彩,也就不是一件令人奇怪的事情了。

　　
　　二、沙堪斯基关于政治对政策成败影响的基本观点
　　
　　1. 影响政策的政治因素
　　沙堪斯基指出,对政策制定、政策选择与政策成败产生影响的政治因素是民主社会的几种政治因素和政治手段。在中等复杂的情况下,一种或几种类型的政治因素可以使一项政策、计划失败,至少它的目标的某些方面会失败。在特别复杂的情况下,一项创新的政策或计划的制定及成功运行涉及许多方面的合作,需要不同组织或不同的国家政府的合作,成功的可能性更小。
　　沙堪斯基在描述各种妨碍理性决策的政治因素时,并没有故意把政治设想成非理性的,因为对现代西方民主来说,民主政治是一种理性的形式,它比学者界定的客观理性要好,因为民主政治允许在困难和引起争论的方案中通过游说和投票的和平手段来选择方案。然而并非政治家制定的所有政策都是明智的或理性的,政治家的疏忽或犯错误是合理的游戏。迄今为止,政治家的疏忽或犯错误是导致严重问题的原因。为了帮助政策分析者探讨改进公共政策质量的办法,有必要去辨别以下几种可能降低政策质量的政治因素。
　　(1) 政党主义。这是被广泛认可的政治类型。政党成员为寻求在下次选举中得到更多选票的行动过程会导致一种更复杂的政治。通常,政策制定者不可能计算出哪个政策方案会在全国得到更多的支持,但各种参与政策制定论坛的人可能会计算出哪个政策在寻求服务的投票者中有最大的吸引力。因此,内阁成员、内阁委员会或立法委员会通常可能会在计算出各种政策选择在不同的城市、地区、经济部门的支持率的基础上作出决策。因此,政策制定基本上是依据对支持的评估。
　　(2) 对党派的忠诚。这是一种在政党内部强调政党或派系利益的政治因素,意味着以联盟和反对竞争者的方式投票,政党的优点和缺点虽然是大多数公众在投票时较为关注的,但出于对党派的忠诚,投票时的非理性是难以避免的。
　　(3) 捐赠者。捐赠者和政党成员时常结合在一起,捐赠最普遍的特征是以某种方式向某个人或某人的组织捐献恩惠。委托人向捐赠者分配政府的工作、契约或政府项目的利益,以期待捐赠者的回报。任人唯亲是捐赠的变种,捐赠者与委托人可能是同一个家庭的成员,委托人可能提供资金给他们的捐赠者,承诺支持适当的候选人或政党参加选举,或在他们的家庭、朋友、邻居中为他们的选举做工作。
　　(4) 意识形态。这是政治的组成部分,其范围是极为广泛的。政党主义是意识形态之一,党派忠诚是另一种意识形态。其他的意识形态把重点放在应该给予人民什么方面,强调人民应该被导向比他们的渴望更具价值的方面。政府官员认为,这种更具有价值的方面可能是宗教的或道德的方面。以色列和其他国家就曾在政治设计方面投入巨大的资源,以鼓励或强迫人民去从事对人民来说是好事的私人行为。意识形态信仰的强制力可以导致政策制定者去追求矛盾的、荒唐的目标,或者模糊地界定政策内容,以至导致政策执行的失败。这一点在我国的历史上也是有深刻教训的,意识形态信仰的强制性使我国的公共政策在长时期内脱离了社会历史的实际发展阶段,追求一种不切实际的乌托邦式的政策目标,反而有害于社会的正常进步和民生的幸福。
　　(5) 职业性和技术性倾向。所谓倾向,实际上是人的心理方面。它包括人的态度、信仰、价值观和偏好。现代政府有大量的政策建议者,不是所有的人都没有偏见或渴望客观。准确地说,对于一个论题,民选的政策制定者通常并不比向他们提供建议或政策的咨询者掌握更多的信息,在决定“做”还是“不做”时可能更多地取决于某种倾向。倾向既可能复杂,也可能简单,它们或许来自多年的职业训练、偶然的读报或者与别人的一次会谈。然而,无论它们来源于什么,这些倾向对新的政策方案的形成都可能产生巨大的推动力并具有一定的盲目性。它们是政策制定中的影响因素,但不是理性或客观的因素。
　　(6) 官僚政治。政治学不仅存在于被选举的官员中,而且存在于那些施展手段谋取有利地位,以获得重要利益的关键性行政人员的活动中。这些利益可能是为了建立他们自己或组织的权力与威望。为了前途,为了使本部门获取利益或阻止他们对立的部门获得新活动的控制权,官僚们会不惜牺牲公共利益与项目当事人的利益。官僚政治学可能涉及到行政人员的权力分配和他们运用权力的方式。官僚政治可能出现在规则的政治标签下,规章制定者会运用立法机关赋予的权力制定规则,从而在处理具体问题时为自己或本组织谋利。有一种官僚政治学,其特点是重视官僚机构的设计及在政府组织中的地位,这种政治学可以有一个独立的标签组织再造政治学,它以提升所支持的政策方案在政府组织中的地位或阻止其竞争者的政策方案被采纳为活动特色。
　　(7) 自身利益。政策制定者也追求自身的利益。期待政策制定者会以公众利益为出发点可能是个错误,判断政策制定者的个人情况(党派、意识形态和职业利益),并预测他们将采用何种方式来增加这些利益是比较明智的,这有助于识别政策的真实意图。

　　
　　2. 影响政策的政治手段
　　(1) “烟雾、镜子”和其他政策制定的骗局。沙堪斯基指出：“政策制定者不屑于用语义上和程序上的手段去摆架式,或是去完成表面上根本不可能实现的目标,他们就像魔法师一样,用烟雾和镜子制造做一件事而实则在做另一种事的假象。”[1]518许多国家的政策制定者都渴望削减政府预算,可以说,低税率、行政低成本与高效率具有普遍的吸引力,但这是很难做到的事情。而另一方面,公民对保持或改善服务质量的要求与政党的许诺给政府带来了实实在在的压力。于是,政策制定者需要采取行动让公民相信政府确实在努力满足公众的要求,降低行政成本,提高服务质量。如何采取行动呢?政府要摆出架式。政府会采取许多手段在维持政府支出的现状的同时去塑造低预算的形象。这些手段是：信用基金、借款、贷款担保、税收支出和对准政府组织的特许权授予。这些手段成为政府行动的道具,它们掩盖了政府的真实动机,迷惑了公众,使人们相信政府行为的真实性。
　　(2) 模棱两可。在政策制定过程中,各种观点的分歧是大量存在的,分歧会导致政治冲突。而政客们为避免冲突,常常在表达自己的政策观点及在制定政策方案文本时选择语意模糊的词语,形成模棱两可的表达,从而为维护自己的利益埋下伏笔。沙堪斯基指出：“模棱两可是政治冲突的润滑剂。它使对手们在迷雾中没有冲突地表达各自的观点。迷雾的美丽在于每个参与者在模棱两可的决议中都可以找到一些说法来证明个人的要求是正当的。迷雾所引起的问题是无人清楚决议的意思究竟是什么。政客们把这种模棱两可的方法用做操纵结果的工具,根据自身的利益,选择不明确的术语来表达决议。”[1]519对手们为了利用决议,只得允许他们在某个阶段去采用模棱两可的方法。虽然模棱两可的方法可能仅仅延缓了冲突,但在某种程度上却使所有参与制定政策的人满意的政策无法执行。

　(3) 政治的渗透与不间断。政治存在于政策过程的所有阶段。选举产生的官员、政府的职业雇员、政党和利益集团在社会与经济问题的界定上互相竞争。负责界定问题的政客团体在后来的政策目标选择、预算限定和总体资源分配阶段占有优势,作出强加于被约束企业的政策规则。但是,政治争论不会随着一方在内阁或立法机关的胜利而停止,强硬的反对派可能通过向法院上诉来改变预算分配,掀起公众反对政策的运动或在行政范围内引起争论而使政策方案归于无效。当需要对政策进行评估的时候,政治也会出现。这并非是一个理性客观的时机,而是对执政党、行政管理部门、项目委托人和其他的利益相关人员表达赞扬和批评的机会。可能根据广泛的迹象和经验主义的结果能够表明方案已经成功或失败,但政治冲突也可以激发关于政策成功或失败的争论。
　　
　　3. 政策分析的途径及其局限
　　在政策制定中,政治的渗透界定了政策分析的外部边界,政策分析者作为政策制定过程的参与者可能处于尴尬的境地。政策分析者专注于界定政策行为的一般规则或特殊规则的理性技巧,难免会与政客们为满足自身利益而以独特方式决定政策方案的习惯做法产生冲突。然而,政客们的重要地位和他们形成政策方案的偏好,使政策分析者无法有效履行政策咨询的职责。因此,政策分析者必须与政客们提出的各种政策方案竞争,他们也能在关于政策选择的辩论中加入职业的判断。下面的检查表反映了给政策制定者提供的常规信息。这不是给思维简单和头脑单纯的人使用的清单,它是在对可能渗透到政策制定中的政治给予足够的估计后提出的。政策分析人员关于政策选择的检查表内容如下。
　　① 明确即将提出的问题的意图。
　　② 明确限定政策的目标。
　　③ 避免有内部矛盾的目标和与其他政府组织所追求的重要目标冲突的目标。
　　④ 试图根据可利用的技术、资源和被广泛接受的价值观,说服关键的政策制定者和公众去接受现实。
　　⑤ 在预算和人员被严格限制的组织中,谨慎对待即将超载的政策目标。
　　⑥ 认识到有些方案无论多么有吸引力,由于缺乏足够的资源而在现实中缺乏可行性。
　　⑦ 关注不同部门间或是像地方权力机关这样的部门间的协调问题,尤其是要关注有过竞争历史和冲突历史的部门之间的协调问题。
　　⑧ 监督政策或计划实施的进度,以备对它们所出现的问题作出反应。
　　⑨ 认识到政治可能渗入到对政策或计划的评价之中。
　　⑩ 仅仅知道做什么是不够的,政策分析者有必要强化政治性交往和交易的技巧,这种技巧可能用来说服大量的政治团体和社会公众[1]520。
　　沙堪斯基警告说,现实中有些社会问题是不能解决的,政策分析有局限性。有一种难题普遍存在于政府内部,这就是预算分配,要想找到一个客观理性的方式分配财政资源是不可能的。而另一种难题的情境是明确的,这些问题由来已久并将长期存在,是哪个政府都无法解决的难题。政策分析者应找出应对这些难题的不完全的解决办法,或者劝阻政策制定者不要把精力耗费在注定失败的目标上。

　　沙堪斯基最后对政策分析中的政治作出结论：政策分析者在政策制定中拥有一席之地,他们拥有越来越多的研究项目以及他们的毕业生在政府部门的激增都充分证明了政策分析者所取得的学术成就。但政策分析及政策分析者在政策制定和执行中的真正地位仍是缺乏保障的。为了在受过其他专业培训的个人和没有受过专业培训的政客之间赢得和保障其地位,政策分析者应该追求自己的政治联盟。因为,在民主国家里,人民是最高的统治者,被选举的官员拥有真正的权威。所以,政策分析者要想确保其在政治生活中的地位,就必须增强他们辩论的技巧。由于政治冲突的原因,一些问题是不能解决的,但是政策分析者必须关注这些难题,因为有些时候政策至少还能成为解决问题的底线,与此同时,政策分析者也要对模棱两可和失败有高度的忍耐力。
　　
　　三、沙堪斯基研究观点的启示
　　
　　沙堪斯基关于政治对于政策成败影响的研究是一项颇有意义的研究,许多人认识到政治会对政策的成功或失败产生重要影响,但却因缺乏证据而研究不足,沙堪斯基的研究弥补了这一薄弱环节,因而沙堪斯基的研究对于我们认识政策过程中的政治及其影响具有重要的价值。沙堪斯基的研究给我们的启示主要可以概括为以下几个方面。
　　(1) 提醒人们关注政治与政策分析的关系这一公共政策制定中永恒的难题。在公共政策制定中,强调政治意味着重视政治权力与政治竞争,排斥政策分析；强调政策分析则意味着排斥政治权力与政治竞争,重视政策分析。前者可能增加公共政策失误的风险,使政府跌入自己设计的陷阱,后者可能使公共政策制定陷入无休无止的难产境地。因此,恰当处理政治与政策分析的关系,是公共政策民主化与科学化的保障。沙堪斯基的研究揭示了政治与政策分析如影随形,二者有着难以截然分开的密切关系。他的研究揭穿了政治在政策制定中的冠冕堂皇的表现形式,使人们清楚地看到现实中的政治对于政策制定的影响,从而透视出政策过程的动态性、无序性和非理性。更重要的是,他重视政策分析,但不是政策分析万能论者,认为政策分析也是有局限性的,他提醒政策分析者必须注意政策制定中的政治,尽量减少政治对政策分析的干扰。因此,其研究对于完善政策制定过程,提高政策分析的有效性具有积极意义。
　　(2) 揭示了导致政策过程复杂性的各种政治因素源于现代政治体系。沙堪斯基的研究向我们展示了政策制定过程中由于政党、利益集团、国会、行政机关、法院、政客等相互作用使政策制定变得相当复杂的现象。而政党、利益集团、国会、行政机关、法院等都属于阿尔蒙德所说的政治结构,政客则是构成政治结构的基本单位政治角色的通称。由此可见,政策制定过程中的各种政治因素主要来源于现代政治体系。关于政治体系,阿尔蒙德指出：“政治体系不仅包括政府机构,如立法机关、法院和行政部门,而且包括所有结构中与政治有关的方面。其中有亲属关系、社会等级集团等传统结构,还有诸如动乱之类的社会非正常现象,以及政党、利益集团和大众传播工具之类的非政府组织”[2]。我们把阿尔蒙德的概括简化些,可以发现现代政治体系一般包含利益集团、政党、立法机关、行政机关、政府官员和法院等六种政治结构。政治体系构成的多元化无疑会使政策过程变得十分复杂,政治因此就不可避免地成为政治体系运行的润滑剂了。对此,新制度主义的倡导者范红(Van Horn)及其同僚以美国的政策过程为例说明了政治的多样性。他指出,美国的政策过程由六个领域构成：董事房间政治(boardroom politics)、官僚政治(bureaucratic politics)、衣帽间政治(cloakroom politics)、重要官员政治(chief executive politics)、法庭政治(courtroom politics)、客厅政治(living room politics)[3],这六个政策领域都是现代政治体系中的组成部分,它们的相互作用铸造了政策制定过程的复杂性。
　　(3) 透视出西方政治学与新制度主义经济学具有融合的趋势。沙堪斯基的研究吸收了新制度主义经济学中公共选择学派的观点,沙堪斯基以经济人的假设去分析政治家的集体选择行为,清晰地反映出政治家在公共政策制定中追求党派利益(党派利益并不必然违背公共利益)、自身利益的现实情况,戳穿了政治家在政策制定中无私利的神话。
　　当然,沙堪斯基的研究也存在某些不足,主要表现为只是揭示了政治对政策分析的不利影响,而对如何处理政治权力与政策分析的关系,政策分析者如何应对政治对政策分析的干扰等方面仍然缺乏深入研究。但其研究揭示出政治对政策成败的影响这一不可否认的事实有利于我们认识类似问题,以便在我国的政策制定中采取应对之策。
　　
　　参考文献：
　　[1]Sharkansky I. What a political scientist can tell a policy maker about the likelihood of success or failure[M]∥Shafritz J M, Hyde A C. Classics of public administration. Philadelphia： Harcourt Brace College Publishers, 1997.

　　[2]加布里埃尔·A.阿尔蒙德, 小G.宾厄姆·鲍威尔. 比较政治学：体系、过程和政策[M]. 曹沛霖,郑世平,公婷,等译. 上海：上海译文出版社, 1987：5.
　　[3]丘昌泰. 公共政策当代政策科学理论之研究[M]. 台北：巨流图书公司, 1999：239－240.