中国财政危机的探讨2

中国财政危机的探讨

政治家作为一个理性人,选择后者是必然的。
    政府之所以会选择这种并非收益最大化的政策,一个最根本的原因在于,如果不能解决短期的财政问题,即期的负面效应便会立刻凸现。由于政府是来解决外部效应的组织,因此,如果财政出现问题,便会直接影响到经济的稳定,进而影响到政治的稳定。社会稳态结构便可能打破,因此,政府首先要保证财政的安全。在社会资源既定的约束下,市场和政府是有活动边界的。如果政府在短期内获取的公共收入过多,或者说超过了社会最有效率要求的公共产品的范围,市场的效率便不可避免地受到削弱,从而根本上动摇了财政的基础。
    从另一个角度讲,如果社会资源处于帕累托改进状态,即资源配置并非处于"人尽其才,物尽其用"的最优状态,那么增加一个人的福利,必须要减少另一个人的福利。如果要减少的福利属于一个强有力的集团,那么资源的重新配置必然会遇到强大的阻力。这时候"游说"等院外集团的活动足以使既得利益集团的利益得以保留。因此,长远的经济发展便会由于资源配置的不合理而受到制约,义理性最大化的目标便不会实现。
    如果能够找到一个能够解决上述悖论的方法,即短期的财政收入不会因此而下降,那么政府必然会选择一种有利于长期制度建设的改革之路。因为它不必担心即短期的财政困难而影响经济的稳定和社会的矛盾激化。制度建设有利于义理性最大化,这也是政治家寻求连任的基本条件。同时,官僚追求短期利益阻碍长期根本改革的阻力也会随之减小。这其实是解除财政危机的一种思路,在最后一部分,我们将具体探讨这种思路的可行性。
    从上面的理论出发,结合中国二十年的改革,可以大致总结出中国财政危机出现的基本原因。中国的渐进式改革其实就是逐步放松国家对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下,政府维系庞大的国有经济的成本太高,以至于不得不放松的结果。改革虽然经历了一个公有产权分散化的过程,但是由于国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团,因此,国有经济收缩呈现出非主动性的特征。在其中,政府表现出极强的"父爱主义",在试图搞活国有企业,甚至扩大国有企业规模的过程中,政府运用的是一种"试错"的方法。从一开始的"放权让利"到"税前还贷"以及政策性贷款,债转股等等,政府采取的是一种"输血"的政策。政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程:先是借助于财政,在1980年代中期财政无能为力之后,政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。90年代中期以后在金融风险不断增加的约束下,财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下,更多的政府债务和上市公司跑马"圈钱"便显得合情合理。在1997年亚洲金融危机后实行"积极财政政策",以政府支出拉动内需的孤军奋战又增加了税收的负担和债务的巨额膨胀。
    对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍削弱了政府的财政能力。这种结论是基于下面的判断:
    第一,国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的"内部人控制"和"预算软约束"。企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化。而非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化。由于其能很好地解决激励与约束问题,所以它比国有企业更有活力。
    第二,同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在现实中,社会资源由国有企业优先使用,在资源约束的前提下,非国有企业不能获得相当的资源(包括金融资源、人力资源),因而产出不足(与其潜在的生产能力相比)。为了保证国有企业对资源的优先利用,政府首先是限定了产业的范围,将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用,并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次,政府仍然沿用计划经济年代对资本实行行政分配的体制,通过国有银行制度将居民手中的"金融剩余"集中起来,再通过政策性贷款的手段转注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞"金融剩余"向非国有经济漏出的"缺口"(朱光华、陈国富,2001),或者与公有企业的经理共谋在资本市场上诱引"金融剩余"。前者主要表现为金融抑制,后者主要表现为股市的泡沫。
    第三,由于政府把资源更多地用于竞争性领域,对公共产品的提供必然不足,"政府缺位",居民不得不将手中的剩余从私人的需求划出一部分以补偿公共产品的不足。这又必然会影响到居民的需求。最后,以搞活国有企业为重点的改革实际上是政府与既得利益集团妥协的结果。在公共资源向国有倾斜的过程中,由于所有者缺位,监督成本的高昂和机会主义的存在,资源向少数人漏出是理性人做出的最适选择。这事实上造成了不公平。在"效率优先,兼顾公平"的幌子下,蛋糕的分配愈发不公平。 
    第三,政府向国有企业输血的过程,其实就是财政危机加深的过程。它并不必然表现为预算赤字的扩大,前提是国有企业的投入产出为正。如果扣除垄断利润,国有企业整体上是入不敷出的。从前面提到的输血方式可以看到,当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时,政府便只能在税收和债务上努力了。根据"李嘉图等价定理",债务是延期的税收,从目前来看,二者的同时提高正在应验诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元,按实际值(物价在下降)财政收入增加了14.4%,几乎是经济增长率7.8%的两倍。这几年税收收入一直按照高于经济增长率的水平增长。无论从那种意义上讲,税收不可能保持中性,它是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此,重税不是实现正当性最大化的理想选择,特别是在扩张性财政政策实施的当口。

    由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在,因此,过高的税率会导致公共产品的过度提供,结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移,那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲(2001)用"额外综合税赋"来说明这种转移,并指明这是一个相当危险的征兆。并指出,国有部门中各种反对改革的势力过于强大,而本身的状况又不断恶化,要想维持其生存,就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权,将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门,使非国有部门越来越难以增长,整个经济的增长率也就会慢下来,最后各种矛盾暴露,经济陷入危机。
    第四,如果某一天,政府向国有企业的输血政策转为了改革政策,则意味着政府的财政危机到了顶点。这里的一个前提条件是,政府对国有企业的输血是有收益的,它并不仅仅表现为财政收入的增长,其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数,当国有企业所能提供的利税收入越来越少,所需的财政支持越来越多,改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时,政府便必然会选择改革的路。因为,国有企业过去一直是政府的权力基础(人事和经济的权力)。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作,所以不到"万不得已",任何官员都不愿意进行改革。也从另一个角度说明了,二十年对国企试错改革耗费了大量资源,投入产出极不相称。资料表明对GDP贡献率只有不到三分之一的国有部门占用三分之二的全社会资本资源,其中银行信贷占57%,(吴敬琏2001)。这里也回答了一个问题,就是为什么现在政府财政目标难以实现。原因可能在于短期效应的累积使得达到长期目标的源泉枯竭。不过不能否认,中国现在经济增长仍然一支独秀,财政危机并没有完全爆发,这里应该有一种潜在的力量。如果找出这种力量并且使其壮大,则潜在的财政危机可能会消失于无形。  第五,由于中国国有经济的庞大,政府对其偏好,实质上是加强了政府的干预。特别是近几年来的积极财政政策在很大程度上体现了一种"体制复归"的趋向(魏凤春2001)。因此,政府财政不振兴乃至出现潜在的危机便是水到渠成的事情了。渐进化改革的成效可以用财政的运行轨迹来表明,成功的改革体现了一种源与流的协调关系。而我们现在只是关注于流而浪费了源,结果是水流越来越少。J.D.Gwartney和R.A.主持的《世界经济自由度年度报告》认为1997年中国经济自由度在115个国家中排名第81。2001年7月至10月政府为筹集区区几十亿社会保障资金而减持国有股对整个证券市场的破坏给我们带来了"诺斯悖论"的感性认识。四个月股指狂跌700点,市值损失1.7亿,10月21日减持办法停止。财政目标没有达到,市场体系遭受严重打击,中国面临着义理性最大化的困境。 
    五、危机转化与增长支撑  虽然中国财政运行的基础正在受到削弱,潜在的危机也暗香浮动。但中国毕竟没有发生财政危机。
    其原因在以下三个方面:
    1.表面化的金融危机  中国现在之所以没有发生财政危机,一个主要的原因是财政危机的表现形式问题。作为政府核心的"财政",出现危机一般意味着政府出现了危机。在三权分立的西方国家,财政危机、政府更迭的事情常见。而在中国,则不会发生这种事情。虽然1994年《人民银行法》的出台从制度上割断了财政部与中央银行间的直接融资渠道,但由于财政、金融工作的统一领导与统筹规划,财政危机往往间接表现为金融危机。
    目前来看,以下几点可能导致中国金融的潜在危机。巨额的不良资产主要是在政府-国有银行-国有企业三位一体的体制下,国有银行替代财政向国有企业输血而国有企业预算软约束、银行成为"人质"的结果。此为其一。其二,国有银行核心资本不足,1998年财政发行2700亿30年国债补充国大商业银行资本金证明了这一点。不过,这2700亿的国债是由四大银行认购的,银行增加了资产(第二储备)的同时也增加了资本金,但是把债务推给了财政。如果30年后政府不能还清债务,必然会通过发行货币来筹资。其三,证券市场的泡沫在很大程度上是政府"圈钱"为国企解困,"一股独大"造成的。其四,现在的扩张性政策,可以理解为一种政府试图用通货膨胀来对付通货紧缩的主张。如果马栓友(2001)"当前的积极财政政策是不可持续的,必须及时调整财政政策的方向,积极财政政策应在适当时候酌情退出"的主张成立的话,当前以毒攻毒的政策可以理解为政府财政对铸币税和通货膨胀税的极度依赖。因此,表面化的金融危机就是财政危机。我们之所以没有感觉到财政危机的到来,只不过是因为金融的管制推迟了金融危机的到来罢了。但无论如何,财政危机与金融危机唇齿相依的关系是存在的。
    2.庞大的国有资产存量为政府负债提供了担保。  根据Stnley Fisher 和 William Easterly(1997)的"政府预算约束的经济学"的理论,公有资产出售收入是政府为其赤字筹资的一种基本方式,它冲减政府的初级赤字。中国有几万亿的公有资产,它的存量资产效应对政府筹资起了一定的担保作用。在中国,政府向公民负债除了以信誉和未来的税收担保外,庞大的公有资产也起了很大的作用。公有资产的所有权属于全民,仅仅由政府代理,从微观金融学的观点来看,政府以公民的资产作抵押向公民借债是不可以的。但由于存在着代际差异和所有者缺位问题,政府可以较多的负债。我们前面提到过,政府公有资产是计划经济时代工人和农民剩余价值的转化形式。这部分公民已经成为老人,已经成为政府的补贴方,在这个意义上,代际差异可以理解为没收父亲的房子后以此抵押向儿子借钱。又由于公有资产不能量化到个人,所有权是虚的,因此,政府上述行为得以成行。公有资产的这种作用虽然推迟了财政危机的到来,但由于公有资产的价值贬损,这种效应越来越弱。从政府"抓大放小"、"减持国有股,筹集社会保障资金"的做法可以看出政府依靠抵押资产筹资已经难以为继。

    3.非国有经济的增长  在第四部分中我们曾经指出有一种潜在的力量在支撑着中国经济的增长。这种力量就是非国有经济的增长。张军(2001)从国有部门的利润率持续下降的经验观察中分离出"竞争侵蚀利润"和"亏损侵蚀利润"两种效应后对中国国有企业财务绩效的恶化趋势提供了一个逻辑一致的解释,这也从另一个角度强化了非国有经济对中国经济增长的支持作用。二十年来,以市场为导向的"非国有经济",(包括合资企业、私人企业、个体企业、个体劳动、股份公司、合作经济以及各种形式的集体经济)在政府舍卒保车的磨难中成长起来,并对经济增长起了决定性的作用。以1998年为例,非国有经济部门创造出73%以上的工业总产值,63%的GDP,100%以上的新增长就业和80%的经济增长。相应地,在国有经济对财政贡献为负的背景下,非国有经济的增长提供了政府暂时与财政危机保持距离的机会。但是非国有经济增长速度的减缓又使得财政离危机越来越近。
    六、走出财政危机的建议
    财政危机解除方案的制定,首先要解决燃眉之急,其次还要从长计议,追求正当性最大化。这便提出了一个短期的政策操作与长期的制度建设如何协调一致的难题,是在挑战"诺斯悖论"。我们认为,下面三条建议的实施结果可望与我们的目标耦合。
    1. 部分公有资产出售
    我们(魏凤春 于红鑫2001)在对社会保障资金筹集方法的探讨中提出了一个框架:即出售部分公有资产可以解决社会保障资金欠账的问题。养老金历史欠账是政府最大的隐性债务,政府面临着即期付债的巨大压力。因此,出售公有资产可以满足前述方案的第一个要求,即短期操作可以解决燃眉之急。政府不仅可以增加收入,而且减少了对国有经济的补助。除此之外还有更长远的利益可以获得。
    第一,出售资产筹资不仅可以筹资,它更可以成为国有经济布局调整的手段,可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。按照中共十五届四中全会确定的"有进有退"的方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整,大幅度收缩战线,有利于解决政府越位和缺位的难题,也是追求正当性最大化的必由之路。
    第二,政府面对国有企业"输血政策"和"改革政策"的两面难选择时,维持前者的资金成本过于高昂。以致于政府在给定银行体系风险不增加的约束下,唯有出售国有企业的资产才能真正解决以国有企业为核心的三位一体的体制内矛盾。国有企业二十年改革的"试错"也证明这一点。
    第三,出售的资产一定要是有价值的,应做到"靓女先嫁"。至于说要卖什么、卖多少,则是一个具体操作的问题。一段时期以来减持国有股筹集社会保障资金的理论依据也在于此。
    第四,居民储藏存款余额已达七万多亿,资产管理公司所持的国有不良资产在国际市场上的顺利出售都表明了购买力不成问题。它在具体运作中出现的问题主要是意识形态问题和定价问题,如果按照真实价值为参考进行定价,"天下没有卖不出去的商品"。 
    2.非国有经济的制度完善
    公有资产出售可以看作一个国有经济与非国有经济进退关系的动态描述。公有资产的出售首先是为非国有经济进入高于平均利润率的竞争性行业创造空间,并为非国有经济的金融剩余提供出路。这是政府迫于财政压力,算不上积极主动的完善,因为国有经济的退出需要非国有经济的承接。国有股减持的高定价可以反映这一点。 
    我们这里提出的制度完善主要指政府的主动改革。原因可以概括如下:
    第一,我们虽然不赞同下面的观点:在所有制形式与协调机制之间存在一种"天然"的对应关系,即社会主义国有制与行政协调之间具有弱联系,国家试图使公有制与市场机制相兼容的努力是徒劳的,"第三条道路"行不通(科尔奈1992)。但是必须认识到国有经济一次次试错的结果和非国有经济极强的生命力,更为现实的是要正视非国有经济萎缩引起经济增长停顿或"危机"的可能性。樊纲(2000)曾经提醒到:即使非国有部门已经很大,剩余收入量也较大,如果国有部门吃掉的补贴更大,增长停顿的情况可能发生。
    第二,中国二十年的改革已经进入了帕累托改进的状态,培育非国有经济必然会收缩国有经济,会面临短期内社会不稳定风险加大的考验,还不可避免地遇到现有权力和利益集团的重重阻力。因此,作为广大公民代表的国家应该在扫荡改革阻力上负起全责。这里还隐含着另一个层面的意思,中国的入世可能会使政府放慢破除阻力的步伐。在内部改革阻力重重的大背景下,外部的冲击会给我们的市场化进程带来机遇,但是如果只是依赖外援而忽视自力更生,中国的经济增长很难维持。而我们一再强调非国有经济的增长是保证中国经济增长的前提条件,所以内部的改革会更重要。 
    在我们看来政府需要主动改革的几个要点(当然非国有经济本身也需要改进)包括:对私有产权的保护、对历史遗留下来不明产权的清理、鼓励和允许许多领域内的私人投资、鼓励民间金融、银行信贷、资本市场的国民待遇等。

    3.财政管理的技术改进  前面的两个建议是从根本上解决财政危机的举措,而要真正地实施,则尚需时日。利益集团的阻挠可能会使其难产或流产,因此,它是远水。近渴的解除还依赖财政管理的技术改进。技术改进的目标应该以减支为主,而不应该注重于增收。费税改革、政府采购、国债资金的使用、对国企补贴的取消、行政开支的缩减、政府资金的效率、公共决策的配合等等都可以暂时地缓解财政的窘境,但它并不能根本地使财政远离危机。   
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