中国农民工问题研究总报告(5)

（三）关于农民工职业安全卫生问题

职业安全卫生事关劳动者的身体健康和生命安全，是农民工最基本的劳动权利，也是他们就业后最担心的问题。多年来，党和政府十分重视包括农民工在内的劳动者的劳动保护工作，至今中国已发布和实施职业安全卫生法律法规和规章150多项，职业安全卫生标准500多项，对改善劳动条件、保障劳动者的健康和安全起到了积极的作用。但在一些地方这些规定没有得到很好的执行。据有关部门的粗略估算，每年中国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1000亿元，间接经济损失2000亿元，而在职业安全卫生方面的投入却很少。当前解决农民工职业安全卫生问题的基本思路，就是要通过强化政府责任、严厉惩处违法、建立监督机制，以及增强农民工自我保护和维权意识等措施，使不法企业主有所顾忌，不敢违法。具体措施如下：

1.严格落实各级政府和有关部门的责任，加大监督执法力度。一是要强化政府责任。对重大的职业安全卫生危害事件除严厉惩处肇事者外，要启动引咎辞职程序，严肃追究领导责任。坚决制止各级政府为招商引资，放松执行职业安全卫生相关规定的行为。二是要强化部门责任。凡涉及职业安全卫生工作的各有关部门，要按各自分工提出加强职业卫生监管的具体方案。对相关部门和职业卫生监督执法人员要明确责任，并建立责任追究制度，杜绝推诿扯皮现象。三是严格市场准入条件和执法监督。对所有新建、改建、扩建工程的职业安全设施必须严格审查验收，严格执行与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用的规定。加强对农民工较多的中小企业和乡镇企业的检查，对不符合职业安全卫生条件的要限期整改，严厉惩处用人单位的违法行为。四是各级政府都要加大对职业安全卫生的投入，扩大职业卫生服务覆盖面，保障职业卫生监测和职业病防治所必需的经费。

2.强化企业和行业的责任，切实履行相关法律规定的各项义务。落实职业安全卫生规定首先是企业的责任，行业也有监督责任。所有用人单位不论大小，都要强化安全生产责任主体意识和职工特别是农民工的安全生产自我保护意识。企业开工前必须按规定具备安全生产和职业病防治设施，向农民工告知可能的职业病危害，对他们进行安全知识培训，发放符合要求的安全防护用品。生产作业场所要严格执行各项职业安全卫生标准，严格落实国家关于女职工和未成年工特殊保护的有关规定。特别是有毒物品作业场所必须不折不扣地贯彻《有毒物品作业场所劳动保护条例》。为农民工提供的职工宿舍要符合基本的卫生要求。农民工一旦发生工伤和职业病，不论是否签订过劳动合同，用人单位必须负责到底，按国家规定标准进行赔付。提高企业职业安全卫生的科学保障水平，加强科技应用研究和成果推广，加大各种必备设施、劳动保护和技术改造的投入。

3.大力加强职业卫生标准和安全卫生规程的宣传和培训，提高农民工的职业安全卫生意识。对企业负责人要加强安全生产的法律法规教育，对农民工要加强职业安全培训。在农民外出务工前和上岗前培训中都要加入有关内容，免费印发宣传资料。用人单位要公开各种劳动保护和职业安全卫生标准，告诉每一个农民工，当遇到有严重安全隐患的情形，他们有权拒绝工作，企业不得强迫，也不得因此克扣工资和解聘劳动者。

（四）关于农民工社会保障制度建设问题

农民工的社会保障问题，不是要不要搞的问题，而是搞哪些项目和怎样搞的问题。目前，中国城镇社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置4项，其中社会保险、社会救济是核心制度。社会保险又分为养老、失业、医疗、工伤、生育保险5个项目，社会救济的主体制度形式是居民最低生活保障制度。对于农民工而言，工伤和职业病是他们面临的最大风险，为其建立工伤保险是农民工第一优先的需要。疾病是农民工随时可能面临的风险，尤其是大病风险往往是个人和家庭难以承受的，很有必要通过建立医疗保险，为其排忧解难。农民工在城市务工，把最美好的青春年华贡献给了城市，无论是从保证社会公平还是应对人口老龄化挑战、减轻未来政府和社会的赡养压力出发，国家都理应对农民工的老年生活保障问题提前作出制度安排，早日为他们建立养老保险。已经在城镇长期就业并与用人单位建立劳动关系的农民工应参加失业保险，在有条件的地方可探索农民工生育保险办法。同时，有必要为农民工建立临时性、应急性的社会救济，为其在遭受意外伤害、交通事故、大病或失业期间生活拮据时，提供适当的帮助。

近年来，一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况：第一种是执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。例如，广东省就采取这种办法，工伤、医疗、养老“三险”一起上，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，权利义务严重不对等。第二种是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12％和4％，但享受的待遇只略低于城镇职工，未来政府和社会保险基金将承担较大的支付压力。第三种是实行单独的农民工社会保险制度。如上海市为外来务工人员（农民工）建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。综合保险由用人单位缴费，费率为12.5％（其中的7％为养老补贴），费率负担仅为城镇职工的1／4.综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。综合保险门槛低、易操作，但缺点是保障水平低，与城镇社会保险如何衔接也是个问题。

总的来看，各地农民工社会保险尚处于起步阶段，多种制度并行，参保率很低。主要原因有两条：一是城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。由于承担国有企业历史债务负担等问题，现行各地城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为35％，个人大致为10％）。如果需要直接参加城镇社会保险，企业和农民工个人普遍感到负担太重。而一些地方要求农民工必须一块参加几项保险的做法，更加大了参保难度。二是社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障。主要是养老保险关系无法转移接续，不适合流动性大的农民工，导致其流动时反复参保、退保，直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。已参加医疗保险的农民工，尽管可以享受部分医疗费用报销，但因难以承受自付比例部分，患大病时被迫回乡治疗，往往无法享受到相应的待遇。由于上述问题，企业和农民工个人都对参保缺乏积极性。

农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保障势在必行。一是根据农民工最紧迫的社会保障需求，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。二是在制度设计上，要适应农民工流动大的特点，使其社会保险权益可以方便转移接续，并保证其在流动就业过程中社会保障权益不受侵害。三是农民工工资收入远低于城镇职工，参保能力有限，因此要从实际出发，坚持低标准准入的原则，实行低费率，农民工个人尽量少缴费或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。具体政策措施如下：

1.所有单位都要执行《工伤保险条例》，把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有障碍，关键是加大工作力度，加大执法力度，争取在最短时间内覆盖到企业所有劳动者。特别要保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工无差别地享受到工伤及职业病的待遇补偿。

2.抓紧解决农民工大病医疗保障问题。在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

3.建立适应农民工特点的过渡性养老保险办法。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择，是纳入城镇职工养老保险体系。不过，考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题，这需要逐步到位。因此，在未来较长的一个时期内，需要建立一个过渡性的农民工养老保险办法。该制度框架的要点：一是低水平起步，实行低费率、低保障待遇。可以考虑未来农民工养老保障待遇略高于当期城镇“低保”水平，大致相当于当期城镇职工养老金水平的一半，具体由各地自行根据精算确定。二是缴费由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主。三是以农民工身份证号码为基础，为农民工建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。养老金模式为“缴费确定性”，未来的待遇取决于个人账户的积累额。四是农民工养老保险由各地劳动保障部门负责管理，但为了方便个人账户随农民工移动，应加快建立全国统一的农民工个人账户信息管理系统；条件不具备时，也可委托银行或商业保险公司具体经办。五是在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益随之转移、连续计算，并不允许退保。六是农民工退休时，可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。

同时，对过去已参加城镇职工养老保险的农民工，用人单位要继续为其参保，社会保险机构要确保农民工享受同等待遇。国家鼓励有条件的地区和企业一步到位，直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。要研究农民工养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接办法，当农民工在城市稳定就业（如连续就业和参加农民工养老保险5年以上）后，可根据自愿原则将个人账户转入城镇职工养老保险体系。

4.建立农民工社会救助制度。由地方财政出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。

（五）关于农民工子女义务教育问题

中国随父母流动的农民工学龄子女已是一个庞大的群体。如何让这些孩子顺利地上学接受义务教育，是农民工最为关心的问题，也是中国普及义务教育面临的一个新课题。根据“五普”的有关数据，全国有14岁以下流动儿童1980万人，其中农村户籍儿童占74％，即1460万人；有关专家测算，他们的中位年龄为7岁，据此推算，其中的义务教育学龄儿童大约有800多万人。另据中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童的失学率竟高达9.3％。一直未上学的占6.85％，失学的占2.45％。

为了解决农民工子女教育问题，2003年国务院办公厅转发教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，提出了“两为主”的原则要求：即以流入地政府为主，负责农民工子女的教育工作；以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学。明确要求流入地政府制定义务教育收费标准时，对农民工子女要与当地学生一视同仁，使农民工子女接受教育的环境得到明显改善。一些地方政府也采取相应措施，创造条件解决农民工子女上学问题。例如，北京市财政拨出6800万元专款，对农民工子女较多又相对困难的区县给予支持；福州市规定家庭收入在本市“低保”线以下的农民工子女可享受与本地学生同样的救助。各地政府还采取多种措施，鼓励社会力量办学，多渠道解决农民工子女上学问题。武汉市在办学场地、教学设备和办学经费等方面对民办农民工子弟学校给予扶持，保证农民工子女能享受较好的教育资源；上海市通过调整学校布局，调节部分村校、成人职校的校舍办农民工子弟学校，解决在民房、危房办学的问题。但是，我们在调查中也了解到，“两为主”的原则要求在多数地方没有得到很好落实。其客观原因主要是现有教育资源短缺，但更重要的是一些流入地政府对解决农民工子女上学问题的重要性和自己应负的责任缺乏应有的认识，没有将其纳入教育发展规划，经费得不到保障，这是公办学校收取“借读费”的重要原因。为减轻负担，又能让孩子上学，许多农民工都将孩子送入“农民工子弟学校”。这类学校条件简陋，教师少、素质低，甚至不能按要求开足全部课程，有的还存在安全隐患。

农民工子女在父母工作地上学接受义务教育，是他们不可剥夺的权利；保障农民工子女享受义务教育权利，则是政府义不容辞的责任。建议采取政策措施如下：

1.流入地政府要转变观念，明确责任。解决农民工子女上学问题，对于多数城市政府来说，主要不是财力问题，而是认识问题和责任问题。一些城市政府在观念上、认识上始终没有把农民工与户籍人口平等看待，对农民工子女上学问题不愿意承担更多的责任。农民工对流入地经济发展作出了巨大贡献，与他们同住的孩子有权利在当地接受义务教育。要继续坚持农民工子女义务教育“两为主”的原则，坚持农民工子女义务教育与当地人口一视同仁。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。

2.充分利用各种教育资源，提高流入地接收农民工子女入学的能力。改进学校的预算管理，实行按实际在校生人数拨付经费的办法，这不仅可以提高经费使用效率，还可以鼓励公办学校充分挖掘潜力，增强接收能力。农民工流入较多的地方，要根据实际人口的规模来规划教育的发展，增加师资，加快校舍建设。中央和省级财政也应当对农民工流入较多的城市的学校建设给予适当支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。进一步完善支持民办学校发展的政策，把民办学校纳入教育发展规划。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。对经批准承担义务教育任务的民办学校，当地政府应当按学生人数拨付义务教育经费，并对教师工资给予补贴。

3.改革学籍管理方式，方便农民工子女入学转学。建立健全农民工子女在居住地所在学区入学的管理和保障措施。适应农民工流动性强的特点，建立更加灵活的学籍管理制度和接纳学生入学的办法。加快建立电子学籍管理系统，实现中小学校学生课业、学籍等基本信息共享，为农民工子女的教育管理和入学转学提供便利。

4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工外出后，大量孩子留在农村，有的与单亲一起生活，有的隔代抚养或委托他人抚养，缺乏完整的家庭教育，这从总体上说不利于其健康成长。据人口专家调查，这些儿童小学阶段入学率很高，而到了初中阶段在校率便有所下降。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政也应给予支持。