联邦制度的中国特色：1923年民国宪法世界政治论文

[内容提要] 所谓政治人才，就是系统掌握政治专业知识，能够创造性地为社会提供专门政治产品，并做出了重大贡献的杰出人物，越是发达的社会，社会对政治人才的需求越是迫切，社会为政治人才提供的就业空间越是广阔，而政治人才在社会发展中的重要性也必然随着社会的发展而日益增强，可以说，政治人才的类型、素质、服务能力、就业市场和贡献大小等已经成为衡量社会发展程度的重要标志。我国已经进入全面建设小康社会和社会主义政治文明的新阶段，政治和政治人才在社会发展中的地位和作用势必会一天天地重要起来，而政治人才的政治自我、道德、业务及创新能力等综合素质的培养也就成了一个十分关键的重要问题。

[关键词] 政治 政治人才 综合素质

近现代联邦国家，除美国等自发形成的联邦国家以外，也有德国等主动选择形成的联邦国家，而且“联邦制是处于分裂与统一张力之下的一种现实的制度选择。”11923年民国宪法（以下简称民国宪法）是近现代中国一次主动选择联邦制的制度试验，国权与地方制度两章在宪法中最具联邦特色。“国权一章列举中央与各省所有权限各若干条，其未经列举事项，性质之关系国家者，属于国家。关系各省者，属之各省。……此章无异承认中国已改单一为联邦。但其条文中则避免联邦或联省名词耳。”2中国特色的联邦制度第一次也是唯一一次正式出现在国家宪法中。所以无论是在理论规划或现实操作方面，民国宪法的制度设计对当代中国制度变革均有可借鉴之处。

一、国家（中央）与地方权力3

　　民国宪法对国家权力与地方权力各自采取列举方法。“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”这种规定与1867年加拿大宪法相似，4而与美国宪法不同。美国宪法只是列举联邦权力，凡宪法未明确授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由州政府保留之。

　　（一）国家立法并执行的事项，计有外交、国防、国籍法、刑事、民事及商事之法律、监狱制度、度量衡、币制及国立银行、关税、盐税、印花税、烟酒税其他消费税、邮政、电报及航空、国有铁道及国道、国有财产、国债、专卖及特许、国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障，其他依本宪法所定属于国家之事项。此外，国军之额数，由国会议定之。

　　这些外交、国防、立法、贸易、财政方面的权力也是当时美、德国联邦政府所享有的。魏玛德国宪法中联邦专属立法权包括对外关系、殖民事务、国籍旅行及定住之自由，入国出国及罪人引渡、国防之组织、铸造、关税制度、邮电；联邦立法权包括民法、刑法、司法制度、护照及居留人之监视、救贫制度及游民管理、出版结社及集会、人口政策、公共卫生、劳动保护、国家职业代表机关设立等。5

　　美国联邦权力首先是宪法授予联邦的权力，如征税、借款、发行货币、管理对外贸易和州际贸易、制定统一的归化法和破产法、规定伪造合众国证券和货币的罚则、设立邮政局和兴建邮政道路、颁发专利权和版权、设立联邦法院、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为、宣战、颁发捕获敌船许可证、制定关于陆上和海上捕获的规章、建立陆军和海军、征召民兵、管理领地，管理财产、厘定度量衡、办理外交和缔结条约、接纳新州加入联邦、提出宪法修正案。其次是联邦的默示权力，包括建立银行和其他公司；为道路、学校、健康、保险等提供经费；设立军事学院和海军学院；发电和出售剩余物资；帮助和管制农业。6不过，中央政府的经济职能，如管理省际贸易和对外贸易管理权，民国宪法却没有给予足够的重视。7

　　（二）由国家立法并执行或令地方执行的事项，计有农、工、矿业及森林；学制；银行及交易所制度；航政及沿海渔业；两省以上之水利及河道；市制通则；公用征收；全国户口调查及统计；移民及垦殖；警察制度；公共卫生；救恤及游民管理；有关文化之古籍，古物及古迹之保存。

　　（三）禁止国家行使的权力。宪法中明文禁止国家行使的权力不多。如国土及其区划，非以法律，不得变更之；全国税率应行划一之租税；国家军备费，不得愈岁入四分之一，但对外战争时，不在此限；常备军之驻在地，以国防地带为限；国体不得为修正之议题。

　　与此相反，美国宪法中却有不少关于禁止联邦行使的权力，其中重要的有联邦不得对从任何州输出的商品征税；间接税税率全国应一致；权利法案所作的保证不得剥夺；在商业上，不得给予任何一州优惠于他州的待遇；未得到州的同意，不得改变州的疆界；不得把新接受的州置于低于创始州的地位；不得允许奴隶制；不得授予贵族爵位；不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往法律；不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。8

　　（四）省县地方权力

　　1、省的权力

　　省立法并执行或令县执行的事项共有11项：省教育、实业及交通；省财产之经营处分；省市政；省水利及工程；田赋、契税，及其他省税；省债；省银行；省警察及保安事项；省慈善及公益事项；下级自治；其他依国家法律赋予事项。省除没有宪法修正提议权以外，其他教育、经济、市政、水利、财政、内政、金融、社会福利、地方自治方面的权力，通常都是联邦制国家地方政府享有的权力。如美国宪法保留给州的权力也包括管理州内工商业；建立地方政府；保护健康、安全和道德；保护生命、财产和维持秩序；批准宪法修正案；举行选举；改变州宪法和州政府等。9

　　民国宪法还特别规定省自治法由省议会，县议会及全省各法定之职业团体选出之代表，组织省自治法会议制定之。省自治法会议代表除由县议会各选出一人外，由省议会选出者，不得超过由县议会所选出之代表总额之半数。其由各法定职业团体选出者亦同。省有立法权是联邦制度的重要特征，“宪法上从根本上影响中央与地方关系的方法之一是，给予或不给予下属司法机关制定法律的权力。在单一制国家，通常不给予这种权力。”在美国，州和联邦政府同时拥有制定法律的权力。10

　　在省的权力结构设计中，省议会采一院制，议员直接选举产生。省务院为省行政机构，由省民直接选举的5-9名省务员组成，省务院院长由省务员互选之。宪法还特别规定现役军人非解职一年后，不得被选为省务员。

　　2、县的权力

　　在县的权力结构中，县长由选民直接选举产生，执行县自治行政。县议会于县内之自治事项，有立法权，并且参与省自治法的制定工作。与宪法中详细规定省权比较，县自治权并没有列举规定。不过，联邦宪法概括规定县自治权的做法是正常的，如当代德国基本法规定保证县、市镇地方自治。这些地方有权在法律范围内对地方集体的一切事务由自己负责地作出规定。乡镇法是各州的事务。11

二、中央与地方权力关系12

　　中央与地方权力关系的制度设计，一直是困扰政治家与宪法学者的难题。民国宪法继承了1922年国是会议宪法草案避免地方过度分权的做法，并进行了更加符合中国国情的探索。13

（一）法律与政治层面

　　首先，规定国家立法与省立法的关系。宪法规定在国家立法并执行，或令地方执行的事项中，省于不抵触国家法律范围内，有权制定单行法。有的国家权力，在国家未立法之前，省得行使其立法权。这与当时各省省宪（省宪草案）没有明确国家立法高于省立法的规定不同。如湖南省宪强调：“省法律未公布以前，中华民国现行法律及基于法律之命令，与本法不相抵触者，仍得适用于本省。”14

　　其次，规定国家法律与省法律的关系。省得自制定自治法，但不得与宪法及国家法律相抵触。省法律与国家法律抵触者无效。省法律与国家法律发生抵触之疑义时，由最高法院解释之。前项解释之规定，于省自治法抵触国家法律时得适用之。这些都是联邦制国家普遍遵循的原则。并且与魏玛宪法第十三条非常相似，即联邦法规之效力在各邦法规之上。各邦法规对于联邦法规有无抵触，如有疑义或争执时，则联邦之适当机关或该邦之中央官厅得根据联邦法律要求联邦最高法院判决之。15

　　再次，规定国家与省的政治关系。主要内容有：1、省因不履行国法上之义务，经政府告诫，仍不服从者，得以国家权力强制之。前项之处置，经国会否认时，应中止之。这一条与魏玛宪法第48条相似，各邦中如有不肯实行联邦宪法及法律所赋予之义务，联邦大总统得用兵力强制之；2、省县自治行政机关，执行国家行政有违背法令时，国家得依法律之规定惩戒之；3、国体发生变动，或宪法上根本组织破坏时，省应联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止。这是借鉴国是会议宪法草案中有关条款，“中华民国之国体发生变动，各省得互相联合维持宪法上规定之组织，至原状恢复时，各省之行动应即停止。”16

（二）军事层面

　　联省自治运动中各省省宪（省宪草案）均把军事权纳入省事权。湖南省宪中省的事权包括“省内之军政，军令事项”。“全省军务，为省行政之一部。”“中华民国对外国宣战时，本省军队之一部，得受国政府之指挥。”省有权设立一万人以内的常备军，由省长全权统率；省外军队非经省议会决定省政府允许，永远不得驻扎或通过本省境内。浙江省宪草案与湖南省宪相似，也要求国家之军事行动，及设备，有涉及本省之利害者，应先取得本省之同意。广东省宪草案规定本省海陆军俱为省军；国家对外宣战时，本省军队之一部分得受国政府之指挥。本省内之要塞建筑或武库军港及兵工厂造船厂等均为本省所有。17民国宪法一改过去做法，把军政与军事权力彻底收归国有。主要内容包括：1、省不得自置常备军，并不得设立军官学校及军械制造厂；2、各省除执行兵役法所规定之事项外，平时不负其他军事上之义务。义务民兵依全国征募区，分期召集训练之。

（三）财政层面

　　中央与地方财政关系设计比较简略。一是国家对各省课税征收方法作出限制性规定。内容包括妨害国家收入或通商；二重课税；对于公共道路或其他交通设施之利用，课以过重或妨碍交通之规费等。这些完全抄自魏玛宪法第十一条。18二是当国家预算不敷，或因财政紧急处分，经国会议决，得比较各省岁收额数，用累进法分配其负担；三是地方财力不足或遇见非常事变之地方，经国会议决，得由国库补助之。这是一种典型的中央与地方财政合作式做法。

（四）行政层面

　　省及县以内之国家行政，除由国家分置官吏执行外，得委任省县自治行政机关执行之。因外交权在联邦制度下应该属于中央，而湖南省“更于省宪上设置交涉司，已明明侵犯国政府之外交权，尤为错误。”19所以宪法非常明智地取消省宪中省的外交权。

　　一般认为处理联邦与联邦成员之间权力关系的共同规则包括：1、联邦地位高于各联邦成员。具体表现为：其一，某些重要的权力为联邦所专有。其二，联邦宪法和根据联邦宪法制定的基本法律为全国最高之法律，各州之宪法或法律不得与其相抵触。2、联邦与联邦成员实行分权。3、通过司法途径解决联邦与联邦成员之间权力划分的争议。20由此可见，民国宪法是符合以上宪政规则的。

三、地方权力关系21

（一）省与省权力关系

　　1、政治法律方面。省与省争议事件，由参议院裁决之；省不得缔结有关政治之盟约。省不得有妨害他省或其他地方利益之行为；省有以武力相侵犯者，政府得以国家权力强制之。

　　2、财政方面。宪法限制各省及各地方间，因保护其产物，对于输入商品，为不利益之课税；各省及各地方间，物品通过之课税；地方事项，有涉及二省以上，除法律另有规定外，得共同办理。其经费不足时，经国会议决，由国库补助之。

（二）省与县权力关系

　　1、政治法律方面。县之自治事项，有完全执行权；除省法律规定惩戒处分外，省不得干涉之；省不得对于一县或数县施行特别法律，但关系一省共同利害者，不在此限。县有奉行国家法令及省法令之义务。民国宪法特别规定省县权力关系的做法与一般联邦制度国家不同。在美国、德国等联邦国家，宪法一般没有明确规定州与地方政府之间的职权划分。如当代德国基本法仅强调地方当局有权“按照自己的职权，在法律规定的范围内，处理所有地方社区的事务。”地方政府的结构、职能和活动受州立法的限制。22

　　2、财政方面。县于负担省税总额内，有保留权，但不得逾总额十分之四；县有财产及自治经费，省政府不得处分之；县因天灾事变或自治经费不足时，得请求省务院，经省议会议决，由省库补助之。

　　综上所述，民国宪法借鉴了当时国外联邦制度国家的制度设计，特别是魏玛德国宪法的许多规定。同时国是会议宪法草案亦对民国宪法产生了一定的积极影响，“其制度精神酷类民国十一年上海国是会议所起草之联省宪草第二章中所规定也。”23

四、联邦制度的中国特色

　　关于联邦制度的现代研究表明，虽然联邦国家中央权力可能被削弱，形成地方分离的倾向。但是从二战后多数联邦国家实践来看，中央政府的权力并没有减弱，反而加强了。只要处理得当，地方分裂主义倾向就会逐渐克服。24

　　此外，与集中政府权力相比，联邦制在很大程度上更好地顾及地区的特点和问题，保持地区的多样性。各州通过联邦参议院的作用分担国家的责任，参与联邦立法和联邦政治意志的形成，维护自身的利益。联邦制加强了民主原则，“当公民能够在他较熟悉的本州范围内通过选举和投票来参加政治生活时，民主就会更加生动活泼。”联邦制能够防止滥用权力。在联邦国家，除了横向的分权，立法、行政和司法三权分立之外，还有纵向的联邦各州之间的分权。联邦制促进竞争。“联邦国家保证各地区有必需的发展空间；它要求各州之间以及州与联邦之间进行竞争，并使小范围内的试验成为可能，如果这些试验成功，便会被整个联邦采纳。”25简而言之，“联邦制通过宪法保障中央与地方之间的分权，既保证国家的统一性，也保证地方政府的地域性。联邦被认为是介于极端的中央集权和松散的邦联之间的一种中间形式。”26

　　与此相似的是，民国宪法注重对民国建立以来宪政制度实践经验的汲取，“但就该宪法本身而言，它综合体现了西方近代宪法理论和宪政原则以及中华民国十年共和历史的政治实践和立法经验。”27并且遵循联邦制度原则，设计出一种体现中国特色的国家结构形式，其核心是在确保国家统一的原则下，创立合理的联邦分权制度模式，彰显联邦制度的功能。

　　第一，中央与地方分权体制。联邦国家通常有两种分权模式，一类联邦国家列举国权，概括规定州（邦）权，如美国、澳大利亚等国。另一类国家国权与州（邦）权均采列举方式，其他未明白列举的权力保留给某一方。如加拿大宪法分别列举联邦议会和各州议会的立法权，但凡宪法未赋予各州议会专有的权力，仍属联邦议会。民国宪法分权模式与以上两种略有不同，有学者曾批评中国宪法这种含糊的规定不如加拿大宪法明确。28

　　其实民国宪法混合以上两种分权模式，是一种妥协的结果，在处理中央与地方权力争执时更加灵活。一方面主要是仿照加、德国的模式，采取中央与省的权力共同列举式，“凡中央事权，无论中央行使与否，各省不得行使；反之，各省事权中央亦绝不能行使。”29这样易于操作，避免产生权力纠纷；一方面创造性地规定了中央与省的剩余权处理原则。如有未列举事项发生时，其性质关系国家者，属于国家，关系各省者，属于各省。遇有争议，由最高法院裁决之。“它既不像加拿大宪法，因为加拿大宪法把没有提到的剩余权力，全部归属于中央政府；也不像美国宪法，在美国宪法中，那些剩余权力都明确地规定属于地方各州。中国宪法规定，对宪法中任何没有说明的事项，有关国家性质的事项，它的解释权属于中央，有关省的性质事项，它的解释权属于省。在解释的过程中产生争议，则由最高法院来决定。此外，当地方法律与国家法律相冲突时，最高法院有权决定是否废除省的法律。”30

　　第二，地方二次分权体制。考虑到中国省区面积辽阔，容易形成地方割据。为防止省的权力过于集中，宪法创造性进行了省与省、省与县的两级权力划分，主要体现在政治法律与财政关系方面，其中最重要的是给予县自治权力宪法地位。在当时联邦制国家宪法中，州以下地方政府并不具备宪法地位。例如在美国，地方自治虽然是美国的政治传统，但是美国宪法从未提及地方政府的独立地位或自治权利。“到19世纪将近结束之前，各州宪法亦只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。”31民国宪法将县制大纲规定在国宪中，目的是为了实现地方权力的二次分权，避免省权的集中与不受制约。

　　第三，地方过度分权矫正体制。“地方过度分权是中央与地方权限划分的一种变态形式或‘矫枉过正’现象。这种现象如果长期存在，必然导致国家的衰亡。”32各联邦国家都非常重视遏制地方过度分权现象。美国宪法曾列举12项禁止州行使的权力，其中包括不得铸造贷币，在和平时期不得保留军队和兵舰；不得缔结条约；不得制定损害合同义务的法律；不得否定人民享有法律的等保护；不得违反联邦宪法或阻挠联邦法律的实施；不得因种族、肤色和性别而剥夺公民的选举权；不得对进口贷和出口贷征税；不得允许奴隶制；不得授予贵族爵位；不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律；不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；不经正当法律程度，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。33

　　20年代在湖南等省省宪中，也存在类似问题。如省权中的军事、外交权的规定明显违反联邦制原则，当时即使是联邦论者也承认外交军事权绝对属于国家。34省的立法、财政与经济权力也有不少地方侵夺国家权力，事实上企图架空中央政府的权威，“而且省宪中将原应属于中央政府的事权划归各省所有，在省宪制定者而言，虽认为是国宪未制定的过渡办法，却颇予人以割据分裂的疑虑。”35

　　民国宪法在保障省权的同时，在立法、军事、财政、行政等方面对省权又做出了许多限制性规定，而对国家权力限制性规定较少。司法与军事都属于国权，不在省自治权限之内，以至于这种做法受到了联省自治派学者的批评，认为国权过大，而省权过小，特别偏重中央权限。36其实宪法在处理国家与地方关系上已经采取调和的立场，适当地保持了国家与省的权力平衡，为国家保持高度统一奠定了政治基础。同时这种做法也与魏玛宪法相似，“德国虽仍是个联邦国，但是中央政府在宪法上的权力，却较美国的中央政府大得多了。”37

　　第四，权限争议解决体制。在实行地方分权的制度建设中，最容易发生的事情就是中央与地方发生权限争议。对此宪法作了有益的探索，分别规定三个机关解决权限争议。第一，最高法院解决省自治法或者省法律与国家法律抵触之疑义，裁决国家与省权限的争议；第二，参议院裁决省与省之间的争议；第三，国会两院议员组成的宪法会议解释宪法的疑义。38最高法院、参议院、宪法会议，三个机构各司其职。虽然国会权力至上的特点没有大的改变，“而裁判国会法与宪法冲突之权，则由宪法会议行使。是宪法会议之权，远在最高法院之上。”39但是与过去宪法草案相比，至少最高法院获得了部分司法审查权。

　　第五，中央与地方合作体制。与美国联邦制度不同的是，民国宪法在政治、行政、财政方面，着重强调中央与地方的合作关系。如明确地方与中央共同的护宪义务。针对民国建立以来，国体两次变更的教训，宪法第37条特别规定，国体发生变动之，或宪法上根本组织破坏时，省应联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止。“这是总结了辛亥以来多次发生国体蜕变的教训而订立，意欲防止类似事件再次出现。”40国权条款中特别列出由国家立法并执行或令地方执行的事项。这些经济、教育、金融、水利、内政、公共卫生、文化方面的内容，并不是德国式的地方与中央并行立法权，而是特指国家可以命令地方执行的权力。财政方面也有中央与地方互相配合与支持的规定。显然，这种合作体制特点的联邦制度比较类似于当代德国的“合作联邦制（Cooperation Federation）”，而不是美国式“二元联邦制（Duality Federation）”。德国式合作联邦制，即联邦与各州均忠于合作与信任的原则。在此原则下，德国联邦与各州并不相互独立，而是在联邦与州以及州与州之间建立起彼此合作的政治关系。41

　　在现代化进程中，“联邦制既是一种观念又是一种制度。作为观念形态的联邦制主张建立统一国家，强调一定程度的权力集中，实际上是一种特殊形态的民族主义，建立统一的民族国家是其目的。在建立民族国家这一根本目标上，联邦制与单一制是一致的。”42并且“权力的相对集中才是联邦制的根本目的，分权只是实现民族国家统一的一种手段。”43在当代世界，“没有一个国家完全是单一制，同样没有哪个国家是完全的联邦制。”时代发展的趋势是单一制国家努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。法国、西班牙是两个权力高度集中的中央政府向半联邦制转化，而美国联邦政府权力的增强，则呈现出单一体制的某些特征。44

　　同样地，在20世纪初中国宪政制度试验中，1923年民国宪法进行了一次从分治的邦联中国到统一的联邦中国的制度创新。当时就有论者认为：“联邦制是使各省人民各向军阀收还本来应有的权。……一旦国宪许各省人民自定宪法，现在所潜伏的愿欲和能力，自然发泄出来，那时各省人民驱逐军阀，为势极顺。”作者以湖南人民成功驱逐张敬尧为例，说明“近来一二军阀初欲利用省自治的名义以对抗中央，然发动以后，民气蓬勃，结果适以自缚。”所以联邦制是不利于军阀，不但不致造成割据之局，而且可以打破现存的割据状态。45

注释：

　　1 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年，第81页。
　　2 陈茹玄：《中国宪法史》，上海世界书局，民国22年，第136页。
　　3 本节国权内容引自1923年民国宪法第22、23、24、3、32、138条；省县地方权力内容引自宪法第25、126、127、128条。宪法全文参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆，1999年，附录六。
　　4 加拿大宪法第六部分为立法权力分配，分别列举中央国会权力29项（第91条）、省立法权力16项（第92条）。储建国：《当代各国政治体制-加拿大》，兰州大学出版社，1998年，第309-312页。
　　5 魏玛德国宪法第6、7条，布伦乃特：《德国新宪法论》，张卓立等译，商务印书馆，民国15年，附录德国新宪法条文。
　　6 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，商务印书馆，1999年。第60-61页。
　　7 管理州际贸易和对外贸易管理权被称为美国联邦政府职能扩张的三大宪法支柱之一。参见詹姆斯·M·伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社，1993年，第77页。
　　8 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，商务印书馆，1999年。第61页。
　　9 同上，第61页。
　　10 伊夫·梅尼、文森特·赖特主编《西欧国家中央与地方的关系》，朱建军等译，春秋出版社，1989年，第27页。
　　11 吴志成：《当代各国政治体制-德国和瑞士》，兰州大学出版社，1998年，第56页。
　　12 本节有关内容分别引自1923年宪法第24、125、28、35、133、37、34、32、27、29、30、132条。
　　13 如国是会议宪法草案在外交、军事方面，明确规定外交、陆海军、铁路及国道事项由联省机关立法或执行。省权中不包括当时各省省宪中的省军事权、修筑铁路权等。立法方面，则强调联省宪法的效力在各省法律效力之上。
　　14 湖南省宪法第128条。此外浙江省宪草案第31、32条分别规定国家立法事项，其施行有不适用于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得与其本法相抵触。国政府所定法律或对外缔约，有损及本省之权利，或加重本省之负担时，应先取得本省之同意。广东省宪草案第131、23、30条分别规定省法律未公布以前，中华民国现行法律及基于法律之命令，与本法不相抵触者继续有效。广东省之事权包括省内之军政军令事项。国家遇非常事变，不克依法行使其事权时，其在本省以内之国家行政，得由本省收管至事变平定之日为止。湘浙粤三省宪法参见《东方杂志》第19卷第23号附录。
　　15 布伦乃特：《德国新宪法论》，附录德国新宪法条文。
　　16 《国是会议宪法草案（甲种）》第10条，胡春惠编《民国宪政运动》，（台北）正中书局，1978年，第484页。
　　17 湖南省宪第25、87、55、88、89条；浙江省宪草案33条；广东省宪草案第115、117、118条。
　　18 魏玛宪法第十一条联邦对于各邦之租税、公课及其征收方法，为免下列诸弊或为维持公共利益之必要时，得依立法权之作用定其原则。（一）妨害国家收入或通商；（二）二重课税；（三）对于公共道路或其他交通设施之利用，课以过重或妨碍交通之规费；（四）各邦间及各地方间之交通，因保护其产物，对于输入商品为不利之课税；（五）输出奖励金。参见布伦乃特《德国新宪法论》，附录德国新宪法。
　　19 罗敦伟：《湖南省宪法批评》，《东方杂志》第19卷第22号。湖南省宪草案制定者李剑农也有类似批评。李剑农：《由湖南制宪所得的教训》，《太平洋》第3卷第6号。
　　20 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，华东理工大学出版社，2001年，第213页。
　　21 本节有关内容分别引自1923年宪法第31、33、36、27、25、131、130、128条。
　　22 伊夫·梅尼、文森特·赖特主编《西欧国家中央与地方的关系》，第111页。
　　23 陈茹玄：《中国宪法史》，第136页。
　　24 赵全胜：《论联邦制和民主化与中国统一之关系》，赵全胜编著《分裂与统一：中国、韩国、德国、越南经验之比较研究》，(台北)桂冠图书公司，1994年，第42页。
　　25 吴志成：《当代各国政治体制-德国和瑞士》，第50-51页。

　　26 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，第208-209页。
　　27 朱勇：《中华民国立法史序言》，谢振民编著《中华民国立法史上册》，中国政法大学出版社，2000年重印本。
　　28 潘树藩：《中华民国宪法史》，第135-136页。
　　29 王世杰、钱端升：《比较宪法》，第362页。
　　30 Franklin W· Houn, Central Government of China 1912-1928, An Institutional Study， Madison: The University of Wisconsin Press, 1957, p146-147.
　　31 张千帆：《西方宪政体系（上册）美国宪法）》，中国政法大学出版社，2000年，第630页。
　　32 薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，经济科学出版社，2000年，第78页。
　　33 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，第61页。
　　34 《省宪概论》，愚厂：《省宪辑览》，甲编，上海自治学会，民国10年。
　　35 李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，（台北）弘文馆出版社，1986年，第204页。
　　36 潘树藩：《中华民国宪法史》，商务印书馆，民国24年，第133页。
　　37 程学愉：《德意志之新宪法》，《东方杂志》第19卷第22号。
　　38 潘树藩：《中华民国宪法史》，第139页。
　　39 陈茹玄：《中国宪法史》，第138页。
　　40 徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992年，第444页。
　　41 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，第219页。美国式二元联邦制即联邦和州拥有各自的职权范围，二者分离，彼此相互独立，州权是纵向分权并制约联邦的一种手段。
　　42 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，第3-4页。
　　43 同上，第3页。
　　44 迈克尔·罗斯金等著《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年，第274页。
　　45 孙几伊：《制宪问题底理论和实际》，《东方杂志》第19卷第21号。