构建和谐建设江汉运河——引江济汉通航工程征地拆迁协调工作的实践

构建和谐建设江汉运河——引江济汉通航工程征地拆迁协调工作的实践

付文广

付文广

湖北省引汉济江通航工程建设指挥部，湖北省荆门市港航管理局

摘要：本文简单阐述了引江济汉通航工程在征地拆迁协调工作中的实践经验和总结。

关键词：引江济汉通航工程；征地拆迁；协调工作

一、工程简介

江汉运河航道建设期名为引江济汉通航工程，它是结合引江济汉工程引水干渠，辅助建设通航设施，同步实现通航的航运工程。是建国以来新建的最大人工运河工程。进口位于长江中游荆州河段龙洲垸，途经荆门市沙洋县城，在潜江市高石碑镇汇入汉江。全长67.22公里，总投资22.55亿元，2009年11月开工建设，建设总工期4年。工程建成后，始称江汉运河，沟通长江中游和汉江中游航运，可缩短绕道武汉的水运里程680公里，形成一条环绕江汉平原，内连武汉城市圈的810公里千吨级黄金航道圈，建设意义重大。

二、项目特点

从报送《关于报送南水北调中线一期工程建设用地预审申请材料的函》（国调办环移函﹝2005﹞85号），获国土资源部《关于南水北调中线一期工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字﹝2005﹞489号）同意通过用地预审开始，历时四年多的前期准备，2009年12月经《国土资源部办公厅关于引江济汉通航工程控制工期的单体工程先行用地的复函》（国土资厅函﹝2009﹞24号），批复了控制性工程的先行用地，拉开了引江济汉通航工程征迁协调工作的序幕，翌年3月全面展开，到2013年9月基本结束，历时3年10个月，与一般重点工程相比，引江济汉工程是一个关乎千百万人的政治工程、民生工程、民心工程，积极的社会工程，良好的生态工程；引长江水补济汉江，流经江汉平原腹地的荆州市城郊，荆门、潜江广大的农村，沙洋监狱局管辖地。桥梁密度大，56座桥梁（两座铁路桥，两座高速公路桥，其他为一般公路桥），公路桥以连续箱梁、系杆拱等结构形式为主，桥梁依河势而建，高速公路桥、一般公路桥、机耕道桥、铁路桥穿插其间，桥梁连接东西南北，千姿百态；规划的引江济汉渠道两侧，绿树成荫，四季常青，花团锦簇，芬香扑鼻，绿化、美化、香化，不是公园，胜似公园；建成后的引江济汉既是一道“清水长廊”，又是一道“绿色长廊”，镶嵌在江汉平原上。平均每公里一座造型新颖，线条流畅的桥梁，犹如绿色长廊上架设的一道道彩虹；桥梁接线及堤顶公路与河道两侧二级以上的公路连接，组成了一个井然有序具有时代气息的现代交通网络。

（一）引江济汉工程两个业主，跨地域情况复杂，历史遗留问题多。

一个工程两个业主（通水、通航），并经过三个地市，一个监狱管理局，地类犬牙交错，在同一个时间段，同一地点，甚至同一空间范围内，共同建设，共同施工都有共同的目标—2014年9月通水通航。开工时间的确定，工序的安排，操作方式的选定，主体工程的建设，两个业主都有各自的安排；有的在同一个地点工程交叉，既要挖河又要架桥，两个业主，又要协调一致；有的地方是我征地你使用，我负责征地拆迁你负责建设工程，施工时涉及征地拆迁问题时，需要对方来处理，谁征地拆迁谁负责处理这方面的问题。一个分项工程，费用两家共同承担，施工时需委托对方建设：桥梁，由通水工程将自己应该出资建设的部分委托通航工程建设；大堤防洪闸，回旋水域，倒虹吸等工程，由通航工程拿出应该出资建设的部分委托通水工程建设；荆沙铁路桥等项目，是两个业主共同委托地方铁路局来建设。

（二）通水、通航工程交叉施工，工程协调难度大。

通水通航工程要求同时建成，在桥梁未建成通车之前，挖河涉及保障原有交通道路时，有中断交通之虞，因此，要保证工期，保证交通通畅，由通航工程负责建设的桥梁就要提前完成，给桥区附近河道的开挖留足时间。涉及缩短工期，就要改变原有设计方案，增加投资，更涉及质量、安全，所有这些全部压在省通航工程指挥部领导的肩上。因此，等级公路桥梁从2013年10月1日开始陆续开放通车，2014年春节前所有桥梁全部开放交通，个别机耕桥主体工程刚结束、接线路面和交安设施尚未施工，桥下保通道路就被挖断，桥梁被迫通行车辆和人员，形成了边施工边开放交通的局面。即使这样，省指挥部领导顶住了压力，保证了安全，保证了质量，保证了工期，保证了按时通水通航！因为工期要求不一样，各施工标段开工的时间各异，通航工程机耕桥开工时间要晚其他工程半年之久，施工工艺是满堂支架，支架的高度有严格的要求，需要在原地面高度架设，通水渠道土方施工队因工期和利益等原因，将原桥区土方开挖掉，使通航工程11座桥梁不得不重新填筑，增加投资2000多万元。

（三）通水通航工程征地拆迁方法各异。

两个业主都有自己的做法和安排，机构设置，操作方式各异。通水工程对地方是任务费用双包干，由地方设立的建管办履行征迁协调和渠道的建设任务；通航工程在地方设立工程协调指挥部负责征地拆迁工作。荆门、潜江、沙洋监狱局依据的拆迁标准是省南调办《关于南水北调中线一期引江济汉工程征地拆迁安置补偿标准的通知》（鄂调水办﹝2010﹞16号）文件，荆州除执行上述标准外，其中，房屋拆迁是按照评估的方式进行。

总之，引江济汉工程点多、线长、面广，工地分散，等级桥和机耕桥分属不同的标段，而这些桥梁又都是相互穿插的，施工车辆运输时需穿梭往来于通航通水工地之间；有时候一座桥梁分属不同的行政村，一件征迁协调的事情需找不同的行政单位来处理。

上述林林总总形成了引江济汉工程独有的众多特点。

三、征迁工作基本情况

征地拆迁工作能否顺利实施，关系到发展大局，关系到群众利益和社会的和谐稳定，是一项极其重要，也是非常棘手的工作。而且由于征地拆迁政策标准原则性强，沿线群众对引江济汉建设的公益性不理解，加上工期紧，工程项目处于边拆迁，边建设，拆迁户属于边拆迁边安置，使得引江济汉工程征地拆迁协调工作时间之紧，任务之重，困难之多，情况之复杂前所未有。

新的形势对征地拆迁工作提出了更高的要求，既要保障经济发展，又要维护群众权益，构建社会和谐，各级各部门重任在肩，任重道远。在此要求下，省指挥部组织各县（市）、区协调指挥部，精心布置，周密安排，分段实施，一方面依法依规，切实维护被拆迁单位和个人的利益，一方面分秒必争，积极为施工单位拓展施工作业面，提供可供利用的土地。同时统筹兼顾，不惮其烦，圆满完成了三市征地拆迁安置协调工作任务。

共完成永久征地三千多亩，拆迁房屋包括安置户、财产户共计1500多户；有数以千计的万伏高压线杆，通讯电杆，地埋光缆，天然气管，油管，水管等专业复建设施的迁改或者覆盖防护，迁移坟墓一千多座，还有为数众多的粮食加工厂、家禽养殖场、工商业户的搬迁以及其他地面附着物的拆迁。据不完全统计，修建保通出行道路48条。工程建设基本无障碍，无重大上访事件和纠纷发生。截止2013年9月，征地拆迁工作基本完成，达到了“和谐征地，满意搬迁”的目标，取得了征地拆迁安置协调工作的胜利成果。

面对征地拆迁工作的重重困难和问题，引江济汉通航工程建设指挥部的领导和协调部门的工作人员是如何按期平稳地推进征地拆迁，确保工程建设更好进行的呢，现结合引江济汉通航工程征地拆迁的工作实践，谈以下几点体会。

（一）依法依规，和谐拆迁。

“从表面上看，征收拆迁似乎直接指向的是房屋，但其本质却是在公权利干预下的土地使用权的流转与交易”，征地拆迁也是个利益平衡的问题。而能否依法依规操作征地拆迁，关系到群众利益能否真正实现，也关系到征地拆迁能否顺利进行。在征地拆迁过程中，引江济汉通航工程建设的同志们始终坚持以人为本，坚持依法依规的办事原则，获得了广大人民群众的充分理解和支持。

1、坚持依法用地

在引江济汉通航工程筹备期间，我们就着手建设用地的申报工作，按照不同时期，不同阶段依照法律规定上报土地预审，先行用地的报告，获得了国土资源部的批复，之后，由相关部门发布了征地土地公告，办理征地补偿登记，发布征地补偿安置方案公告，按法律法规规定兑付征地补偿费等工作，在2011年7月获得了《国土资源部关于引江济汉通航工程建设用地的批复》（国土资函﹝2011﹞425号），建设用地获得批准。

依法批准的用地手续，通过法定的征地程序取得合法用地，为征地拆迁安置协调工作依法推进奠定了重要基础，使引江济汉通航工程在各种矛盾纠纷中始终站得稳，立得住，展得开。

2、严格执行相关征迁政策及补偿标准，依法足额补偿

省指挥部在征地拆迁过程中严格按照南水北调引江济汉相关政策及征迁补偿标准操作和兑现。

本着实事求是的态度，省指挥部严格按照政策要求足额补偿到位，包括，土地补偿、劳力安置、青苗费、房屋等地面附着物及相关补偿费，切实维护群众的合法权益和切身利益。在依照政策有关规定对被拆迁群众进行补偿后，又进行了人性化操作，对征地红线外边角余田、受影响鱼池追加补偿；对国有水面、圩垸用地等问题，省指挥部在坚持补偿标准的情况下，也本着以人为本的原则，给予了一定额外的补偿；对保通道路，特别是机耕道路、出行道路、沟渠等“三改工程”额外进行了只补不征等用地的补偿，切实做到了让利于民；对于村民的违建房屋，因为涉及户数多，面积大，情况复杂，除个别情节特别严重的人员外，均按照“尽可能使相对权益人的利益遭受最小侵害的原则”给予了补偿（例如：李埠镇天鹅村一户姓黄的人家，在未办理任何手续的情况下，施工测量队一边放红线，他一边组织人员在红线内挖基脚做房屋，为此，地方规划等执法部门坚决给予了停建并责令其自行拆除）；对地处城郊结合部建设桥梁数量最多的荆州区纪南镇历史遗留的分户空宅基地问题和门面影响户给予了确认补偿，解决了该镇征迁工作中的一大难题。

3、加强资金管理，确保资金兑现到位

为管好用好征地拆迁资金，省指挥部制定了《引江济汉通航工程建设征地拆迁安置资金管理办法》，征地拆迁补偿款严格按照“专户储存，专款专用，封闭运行，双层管理，直补农户”的管理方式，即征拆补偿款通过银行内部封闭运行，委托银行按照公示无误后的补偿兑现表，及时足额直接兑现给被征收集体经济组织、产权单位和农户。确保征地拆迁资金支付过程中不拖欠、不被截留、侵占、挪用，直接将补偿费用发放到被征地拆迁人手里，切实维护被征地拆迁人的利益。

省指挥部财务处、协调处随时跟踪了解各县（市）、区指挥部征迁情况，及时、严格按程序审核征迁补偿资料，提出拨付征迁补偿款建议意见，提供征迁补偿资金保障，保证征迁补偿资金及时到位。

4、拆迁未动，安置先行

省指挥部按照“拆迁未动，安置先行”的人性化拆迁要求，与地方协调指挥部反复研究，广泛征求意见，确定了集体安置为主，分散安置，货币安置为辅的原则。确定集中安置点的选址条件，要结合新农村建设要求，尽可能照顾被拆迁人原有的生产、生活习惯，保证经济发展和收入水平不低于被拆迁人员原居住地区。在规划建设的标准上，选择政策规定的上限，并将用地的面积、供水的标准、用电的保证数量、交通的便利条件等要求公之于众，置于公众的监督之下。在支付了搬迁户新房建设期的过渡费用后，只要条件许可，尽量让搬迁户在做好偏房后直接搬家，让搬迁户得到更多实惠。

无论何种安置方式，做到一户不能少，一人不能漏，解除了被拆迁户的后顾之忧，保证了征地拆迁工作的顺利推进。

5、依法解决矛盾和分歧

省指挥部对群众在拆迁过程中反映的问题不堵不拖，主动到拆迁现场了解情况，倾听意见，宣传政策，表明态度，变对抗为对话，帮助群众妥善解决因征地拆迁遇到的实际困难和问题，正面引导群众用理性的、合法的方式反映利益诉求，避免矛盾的积累，尽最大可能把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。同时对被拆迁户坚持以诉讼等程序解决纠纷，我们也是积极应诉，通过法院这个平台，向被拆迁户传达引江济汉通航工程征地拆迁的合法性，补偿标准的合理性，工作方法的人性化，补偿费用的足额到位，使被拆迁户彻底信服，以期达到和谐拆迁之目的。

（二）加强宣传，正面引导

在征地拆迁过程中，省指挥部坚持正面引导，杜绝野蛮拆迁，全线拆迁工作没有发生一起暴力抗拆的事件发生，绝大部分拆迁户自愿搬迁，既保证了如期交地，又维护了工程建设过程中的良好关系。

1、加强正面舆论的宣传力度。

省指挥部积极运用广播、电视、宣传栏、横幅标语、文件汇编等多种宣传工具和方式，按照数量更多、声势更大、方式更活的要求，广泛开展征地拆迁目的、意义、政策和标准的宣传。各市先后召开征迁动员大会，村组动员会，协调会，把政策标准交给群众。沙洋县、荆州区将“征地拆迁补偿安置实施方案”、“拆迁补偿工作程序”等印成手册广为发行。针对拆迁面广，情况复杂，安置任务重，工作难度大的现实，省指挥部与地方指挥部的同志一道深入群众，与群众沟通交流，有针对性地把引江济汉工程建设的公益性，在近期的大量现实收益、远期潜在收益，带给当地经济社会长远发展的意义以及给拆迁户带来的现实利益讲透，使群众深刻认识到引江济汉工程建设的正面作用。争取他们对这项工作的理解、支持与配合，化解矛盾，减少阻力，营造和谐的氛围，赢得征地拆迁工作的主动权。

2、耐心细致做好思想工作。

省指挥部充分发挥乡镇，协调指挥部的工作人员及村干部了解基层，熟悉群众心理的优势，深入征迁工作一线，挨家挨户，登门入户与拆迁户面对面开展谈心，耐心进行说服教育。讲政策，讲道理，苦口婆心做思想工作，把政策宣传到户，宣传到人，使每个村民对政策入脑入心。了解被征地拆迁人的想法，听取他们的意见，对群众提出的各种诉求和困难，由各相关部门在政策法律允许的范围内及时妥善加以解决，确属超越政策法律规定范围的，加大思想教育和人性化帮扶引导工作力度，把征地拆迁工作做成一个“暖心工程”，从而取得群众对征地拆迁工作的理解和支持，让他们在拆迁过程中感受到关怀和真诚，主动拆迁甚至带动他人配合拆迁。荆州区天鹅村六组安置拆迁10户是第一批拆迁户，在唯一一户公共服务设施拆迁后，其他九户拒不拆迁逾半年之久，省指挥部和地方协调指挥部采取多种方式，组织人员多次上门做思想工作，解决其合理诉求，最终使其自动拆迁，带头拆迁。

3、采取奖励措施，鼓励早拆快拆。

采取奖励措施，鼓励早拆快拆。指挥部采取对主动提前搬迁的拆迁户给予适当奖励的做法，鼓励拆迁户有动力拆迁，在一定程度上，一定范围内加快了拆迁工作的速度。

(三)统筹协调，掌握主动

引江济汉通航工程地跨荆州、荆门、潜江三市，呈带状、点状分布，存在用地范围分散、地类级别多、拆迁对象复杂的特点，省指挥部统筹协调，在组织领导、政策研究、人力物力等方面多管齐下，为征地拆迁的快速推进提供了有力保证。

1、加强领导，上下联动，指挥有力，运转高效。

征地拆迁工作开始前夕，省指挥部取得各地方政府支持，成立以市主要领导挂帅的协调指挥部，下发了有关支持引江济汉通航工程征地拆迁工作的通知，营造良好的氛围。省指挥部还动员各市、县、区协调指挥部吸纳镇村等基层工作经验丰富，作风扎实的乡村干部，组成一支有战斗力的征迁协调团队，全力以赴开展征地拆迁工作。

2、细化责任、健全机制

省指挥部与各市县区签订征迁包干协议，采取压力加动力的方式，由各协调指挥部和基层组织对所负责拆迁户实行包干的办法，明确各自的职责，建立清晰的责任体系，总的要求是各司其职、各负其责，“谁的辖区谁负责”、“谁的责任谁承担”，确保征地拆迁工作抓深、抓细、抓实，做到任务层层分解落实，一级抓一级，一级对一级负责。确保征迁工作的快速推进。

3、深入细致，务求实效。

在征地拆迁工作尚未启动时，省指挥部协调处先期介入，深入调研各市拆迁情况，做到心中有数；对拆迁出现的各类纠纷分类处理，说教为主，对个别无理取闹的，坚持原则，决不妥协。在征地拆迁过程中，根据掌握的情况，主动采取各项措施化解纠纷，确保了征地拆迁工作的圆满完成。

（四）关注民生，改善环境

在工程建设过程中，省指挥部在做好征地拆迁协调工作的同时、尽可能在工程建设上，环境改善上，多考虑地方，多考虑群众，方便群众，不遗余力。以荆州区为例。江汉运河河道在荆州区境内全长27公里，设有25座公路桥梁和1座铁路桥，一座进口船闸，一处回旋水域等分项工程。省指挥部实施的关注民生，改善环境的工作内容主要有:

1、将堤顶公路升级为二级公路，与周边二级以上公路连接成网，服务地方经济。

为支持当地交通提档升级，促进沿线城镇经济发展，湖北省交通运输厅和南水北调办给予每公里200万元的资金补助（各占50%），将一岸的堤顶公路升级为二级公路（包括荆门市、潜江市境内江汉运河河堤），并与沿线的国省干线和二级公路连接形成路网。

2、超前建设，为地方经济发展留余地

拍马桥、荆秘桥、318国道桥三座桥梁建设宽度分别为15m、12m、12m，均超过同等级公路国家标准及原桥梁宽度12m、9m、9m的规模，系为荆州区交通事业发展留有余地。纪南回旋水域系建设港口的预留地，对地方经济的发展进行了超前谋划和建设。

3、改善出行条件，优化居住环境。

为方便出行，改善民生，据不完全统计，省指挥部在荆州区修建了保通、居民出行道路38条，费用逾1800万元以上。比如荆秘桥建设地，原来是一个三级公路，公路右侧有居民住户约20户，门前原有一条宽约丈余的臭水沟，通过砖砌基础搭预制板等土办法与公路连接，出行不便，不安全，不环保，到夏天时更是臭味难闻，省指挥部通过地埋大直径涵管做下水道，硬化路面，改善了出行和居住条件。318桥、董九桥建设地也是将门前臭水塘或者荒沟废弃沟进行了填筑或者地埋大口径涵管，硬化路面，优化环境，改善了出行条件。

机耕桥是为农业机械化耕作服务，限制重载货车通行的桥梁，按照地方要求省指挥部也尽可能将其连接线与通村公路相连接（包括个别等级桥梁），比如花园桥、三红一桥、三红二桥、澎湖桥，并把连接段按照等级路建设标准硬化；有的桥梁建设地只有田间道路，也只能与田间道路相连接，比如太湖港桥、海湖桥、雷湖一桥、雷湖二桥等。

4、加强道路养护，保证施工期的通行畅通。

在工程建设期间，为保持公路完好畅通，按照公路“三分建设、七分管理”的客观要求，加强养护，及时维修，尽量减少道路损坏对车辆行走，群众出行的影响。省指挥部与地方有关部门进行沟通、协调，按照每公里每年2.3万元，支付7条列养道路的维护、保洁等费用给地方，一直到主体工程完工的2013年底。

5、支持地方完善旅游通道建设

（1）荆马公路桥（旅游公路桥），在勘察设计阶段征求了地方政府和主管部门意见：为避免对拍马工业园企业生产的影响，桥梁接线宜在太平桥以南与原有道路衔接，施工单位已按各方签字盖章后的设计起止点要求，施工完成并通车，新建终点与花新线T型平交满足规范要求。之后，地方提出这是旅游道路，而原有花新线与老荆马线形成的T型平交不能满足大型货车转弯需要，要求新建荆马桥接线直接老荆马线，但这段道路不在通航工程建设范围内，为支持地方建设，经请示省交通主管部门，已同意新建490m二级公路延长线，并与荆州区政府签订协议，预算包干给地方政府组织实施。

（2）“318国道桥、荆马桥、荆秘桥与原公路连接段问题”，其实，三条路相应连接路段原已由省、市交通部门下拨资金刷黑或硬化改造，但因引江济汉工程施工地方自己预留未实施，后按照地方要求由省指挥部出资交荆州区地方政府组织实施，完成原有改造任务。

其后，省指挥部加大了对一些遗留问题的处理力度，使被征迁单位和个人增强配合当地政府征迁安置工作的信心，确保了后续工作的顺利推进，真正做到工程的如期建设完成、群众安居乐业、社会稳定。

江汉运河的贯通，既是历史的夙愿，也是当代人的期盼。

引江济汉，输送汩汩清流，滋润广袤土地，濡养千万民众，保证河道供水，保证生态环境用水，保证河道外灌溉，2014年8月提前通水，应急调水，解决汉江中下游干旱缺水，显示了江汉运河巨大的功能，其作用是不可或缺的；巴拿马、苏伊士、大运河，无不因为有航运而享誉世界，造福人类；荆楚大地，人造运河，通江达汉，河湖相连，将引来千帆竞渡，百舸争流。引江济汉，绵延后代，滋养子孙；江汉运河，浪敛波下，满目涟漪，“一棹轻波碧水路，平原赏景画中游”，必将吸引众多中外游客；船在水上走，车在河堤行，港依河而建，城因港而兴—江汉运河荆州段已有华中农高区、卓尔城等大型环保企业依河建设，其余河段为荆州纪南生态旅游开发区规划区域；沙洋港江汉运河港区后港综合码头已立项建设。江汉运河日益彰显其巨大的潜能。通航通水，交相辉映，相得益彰。面对如此浩大的工程，我的感慨之情奔涌回荡；面对人类科学利用水资源改变大地面貌的壮举，并能有幸参加建设，总有一股豪气充溢胸间，令我自内心发出由衷的赞叹！

参考文献

[1]王达《房屋征收拆迁法律制度新问题》

作者简介：付文广，1960年10月10日，职称工程师，本科学历；主要从事港口、码头、航道、船闸建设工程；公路桥梁建设工程的工作。