唐政事堂迁址与中枢权利的转移

唐政事堂迁址与中枢权利的转移

关丽娜

关丽娜

（哈尔滨师范大学社会与历史学院，黑龙江哈尔滨150025）

中图分类号：K242文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）07-093

摘要：唐政事堂向来是学者们研究的重点，本文通过对唐政事堂是何时形成的以及政事堂的政要、组织等等的浅析来重点研究唐政事堂迁址后对唐中枢政局造成的影响。

关键词：政事堂；迁址；权利；转移

作为唐代中央的最高权力机构，政事堂在唐王朝的兴衰胜败上起到了非常重要的作用。盛唐政治想来是史学界研究的热点，作为中央最高权力机构，政事堂自然也成为研究者的热点。那唐政事堂究竟是何时成立的，又是如何发展演变的，在它迁址后对唐代中枢权力又产生了怎样的影响？本文对这一问题做了系统的探讨。

一、政事堂概述

（一）政事堂的成立。

政事堂于何时建立？唐人李华《中枢政事堂记》写到：“自武德以来，常与门下省议事，即以议事之所谓之政事堂。”张国刚的《唐代官制》说：“我们认为政事堂起始于隋的可能性较大。”认为政事堂制度始于隋的说法值得商榷，但大多数学者更愿意认同唐人李华的说法，认为政事堂始设于武德时。

何谓政事堂？《旧唐书•职官志》二侍中条小注：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政笔事，遂移政事堂于中书省。”《新唐书•百官志》一宰相之职条则云：“初，三省长官议事于门下省之政事堂，其后裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。”通过新旧唐书的记载，我们可以了解政事堂即宰相议事之所，先设于门下省，由侍中执政事笔，后迁址至中书省，由中书令执政笔事。

政事堂与三省的关系是很密切的。三省即尚书省（国家的执行机构）、中书省（国家方针政策的制定机构）、门下省（国家方针政策的审核机构）。三省的长官在固定的时间、地点商讨国家的大政方针，商议结果最后由皇帝裁决。政事堂是唐代政治的调衡仪，协调了三省长官的权利，协调了皇权与相权，使其平衡互制、协调共济，最终加强中央集权。

（二）政事堂的职权、组织。

唐政事堂设置的意图在于制衡相权，平分三省长官权利，加强三省合作，最终目的是加强中央集权。在逐步的发展中，政事堂的地位得到不断的提高，最终成为唐中枢权利的最高机关。那它有怎样的职权，又是如何组织的？下面我们将一一做出评述。

“自武德以来，常于门下省议事”，政事堂始设于门下省，为三省长官议事场所。随着地位的不断提高，政事堂迁址于中书省。所以《辩证》称“开元以后，政事堂已经合中书、门下两省之职权而成为一个权利机构，它的职权无疑拥有中书门下两省之权。”中书省出诏令，门下省审议诏令，而出诏与审议同为一机构，使当时唐中央的政治结构在三省六部制的基础上出现了一堂（政事堂）一省（尚书省）六部（吏、户、礼、兵、工、刑）的局面。

所以政事堂则可事无巨细，事无不流。

政事堂为三省长官议事之所，分正堂和后院两部分：宰相议事办公之处为正堂，后院则为辅助宰相办公的政事堂秘书处。秘书处亦分五房办公，即吏房、枢机房、兵房、户房和刑房。《新唐书》卷46《百官志》：“开元，张悦为相，又改政事堂号‘中书门下’，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”

政事堂的组织形式可用图示意如下：

（三）政事堂的政要、决策。

唐制，凡宰相都要到政事堂参政议事。三省长官以及有“参知政事”头衔的官员均为宰相，都有权利前往政事堂参加会议。于是政事堂的会议便成了宰相集合大会。《唐会要》说：“至德二载三月，宰相分直主政事，执笔。”开会时会有一执行宰相，称“执笔”、“执政事笔”，会议结束后，秘书处会协助“执笔”整理成诏敕文书，然后奏文画敕。唐前期“执笔”为专人，肃宗以后改为轮代，以防秉笔宰相借执政事笔之权，独揽大权之避弊。《资治通鉴》：“又令宰相分直政事笔，承旨，旬日而更。”可见宰相“执笔”是旬日而更的，或一旬而更或一日而更，政事堂的长官成为宰相们的专任。

后来为了防止权臣窃位，皇帝给一些年纪较轻、品级较低的官员加上了“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”的称号去参加政事堂的会议，以起到监督宰相、分散权利的作用。“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”虽不是宰相头衔，但到政事堂出席会议，此二头衔亦被看做是宰相身份的标志。

政事堂会议的内容相当广泛，大到军机重要、国家政务，小到五品以上官员的升降任免，都在政事堂讨论，他官不得预闻。会议内容的来源主要有三种途径：一是由皇帝直接下达会议内容，由臣下讨论，并将最后结果陈报给皇上。二是臣下等人上奏的奏疏，经皇帝转发给政事堂讨论决策。三是诸位宰相觉得有必要商讨的国是。会议将商讨的结果以奏状的方式呈报给皇上批准。如若通过则具有与诏令同等法律效力的文件颁布，如若不予批准，则作罢。

二、政事堂迁址及影响

（一）尚书、门下省地位下降。

唐承隋制，尚书省是全国最高的行政机构，天下大事皆决于此。尚书省实际长官左右仆射（因唐太宗李世民曾任尚书令一职，古此官职虚设，左右仆射成为实际长官）地位极其显赫，如太宗时期的房玄龄，任左仆射近二十年，可谓一人之下万人之上。面对尚书省权利的日益膨胀，皇帝不会坐视不理。于是采取了最有效的方法，提拔一些年纪较轻、级别较低的官员参与到决策机构中来，由于这些人对皇帝的依赖性较大易于掌控，以此来控制尚书省权利的膨胀。这些官员往往被冠以“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”的称号，这样就有了宰相的身份，有了参与政事堂会议的资格，而左右仆射因没有此头衔而失去了进入政事堂的资格，被排挤在真宰相之外，自然也就失去了参与国家大政的机会。而尚书省也因其长官地位的下降而成为位于中书、门下省之下的执行机构。至此尚书省已不再是皇权的威胁。

与此同时门下省的地位也在不断的下降。唐初政事堂始设于门下，朝中宰相均在门下议事，当时门下的地位很高。“宰相于门下省议事，谓之政事堂。故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。”门下省是国家的审核机构，对中书省有监督的职能，对其制定的大政方针有封驳的权利。到了贞观年间，中书、门下两省之间却发生了流弊，“中书所处诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误。人之意见，每或不同，有所是非，本为公事。或有护己之短，忌闻其失，有是有非，衔以为怨。或有苟避私隙，相惜颜面，知非政事，遂即施行。难违一官之小情，顿为万人之大弊。”中书省“首相”地位就严重影响了政府的行政办事效率。为了提高行政办事效能，减少两省之间的矛盾，政事堂迁址于中书省势在必行。

（二）政事堂——最高权利机构。

永淳二年（683年），“中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省”。政事堂迁址中书省后，中书省地位迅速上升，皇帝的旨意可以通过中书省很快向下传达，中书省的作用也就日益凸显。

中书省的职权是草拟国家诏令，而中书令为执政之笔，替皇上草拟诏敕。“执笔”实际上就是中书令得以独尊的基础。作为最高权利机构的政事堂又移驾于此，更加奠定了中书省的“首相”地位。

中书省地位的上升打破了原有三省制的平衡。尚书、门下地位的下降，使中书省在三省中有了“首相”的地位。玄宗开元十一年，中书令张说将‘政事堂’改为‘中书门下’，其印信改为‘中书门下之印’。政事堂何时置印信？史书没有记载，但可以肯定是在开元十一年之前，估计应在中书政事堂时期，光宅元年之后。印信是权力的象征，有了印信，说明政事堂已成为独立的决策机构。开元十一年政事堂改名为“中书门下”，“政事印”也改称为“中书门下之印”。中书门下之印是政事堂权利的象征，凡是皇帝下达的诏令，必经过政事堂审议通过，并加盖中书门下之印，方可生效。由此可见政事堂已然成为最高权利机构，而其最有力在标志就是中书门下之印的制作。

政事堂成为最高的权力机构的另一个标志就是五房的设置。五房设在后院，属于秘书处。五房除枢机房外，和尚书六部大致对口，并且对尚书六部直接督导。《旧五代史•职官志》注引项安世《家说》云：“唐于政事堂后列五房，有枢密（即枢机）房，以主曹务，则枢密之任，宰相主之，未始他付。”这说明枢机房的地位是高于其他四房的。在政事堂设置专门的“枢机房”可谓一个创举，即保住了外廷相府的机衡之任，又使“中书门下”（政事堂）仍为机要之司。

（三）对中枢权利的影响。

政事堂迁址中书省，使中书省成为三省的“首相”，政事堂成为最高的权利机构，这种种变动无疑会对唐政局造成很大很重要的影响。

首先，打破三省的平衡。政事堂的出现，使尚书省地位下降。唐初尚书省统领天下政务，其长官左右仆射位高权重。后政事堂始设门下，召开宰相会议，而尚书长官由于无宰相称号，而被排挤在外，失去了参与国是的资格。后政事堂下设五房，五房对尚书省下的六部有直接的督导权利，这就进一步架空了尚书省的权利，使其地位一落千丈。

其次，中书省长官中书令位高权重，中书令的至高地位是皇权扩张的结果之一，但这种局势又与皇权加强自身权利相悖，所以势必导致皇权、相权矛盾的不断加深。如开元年间的中书令姚崇。《旧唐书》中记载：“上初即位，务修德政，军国庶务，多访于崇，同时宰相卢怀慎、源乾曜等，但唯诺而已。崇独当重任，明于吏道，割断不滞。然纵其子光禄少卿彝、宗正少卿异广引宾客，受纳馈遗，由是为时所讥。时有中书主书赵诲为崇所信，受番人珍遗，事发，上亲加鞫问，下狱处死。崇结奏其罪，复营救之，上由是不悦。其冬，曲赦京城，敕文特标悔名，令决仗一百，配流岭南。崇由是忧惧，频面陈避相位，荐宋璟自代。俄授开府仪同三司，罢知政事。”这时皇帝对中书令的权利已经开始警觉，君相矛盾又一次上升到顶点。

最后，政事堂改称中书门下，不仅是称号的改变，也意味着中枢体制的重大变革。在过去，三省之间分工明确，又相互制衡，各省长官均为宰相，形成了完整的宰相权利，政事堂不过是议事之所。改称中书门下之后，三省虽仍存在，且形式上日趋严密、完善。但三省与宰相分离，中书门下成为宰相府署，越位于三省之上。在中书门下体制下，中书门下直接指挥诸使、诸郡、诸军执行皇帝的命令。中书、门下两省的内部结构和职权发生了变化，逐渐成为与宰相分离，具体负责起草、审查诏令的机关。这种变动，使职系统日渐完善，直接面向中书门下，形成了新的不同于尚书六部的行政体制。

参考文献：

[1]吴宗国：《盛唐政治制度研究》，上海辞书出版社，2003年版。

[2]吴宗国：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社，2004年出版。

[3]张国刚：《中国中古史论集》，天津古籍出版社，2003年版。

作者简介：

关丽娜，女，1987.9.19，就读于哈尔滨师范大学社会与历史学院历史系，本科生，研究方向为历史学。