浅析土地征收中的公共利益

浅析土地征收中的公共利益

田晨

（北京大成（苏州）律师事务所）

摘要：我国对公共利益的界定不明确，公共利益的理解被泛化、被滥用，很多唯利是图的人打着公共利益的旗号，征收国家、集体的土地，而我国征收土地和征地补偿制度不健全，缺乏严格的立法体系的监督体系，造成被征地农民的利益遭受重大损害，合法权益得不到维护。

关键词：公共利益；土地征收；滥用；补偿；农民利益

一、什么是公共利益

公共利益是我们都熟知的名词，谁都知道公共利益涉及到的是大家的事情，而不是个人的事情。然而，到底什么是真正的公共利益呢？学界一直没有给出一个固定的定论。

在我国，许多学者关于公共利益这一概念的界定也提出了自己的观点，如韩大元在《宪法文本中“公共利益”的规范分析》一文中提出，公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征。袁曙宏在《“公共利益”如何界定》一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。民法学者以民法学者梁慧星牵头的物权法草案起草小组在其建议稿中曾对公共利益进行了这样的概括：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益（1）。”这些学者的观点，都比较全面地概括了公共利益这一概念的特征，为司法机关判断公共利益提供了宝贵的依据。但是，这些都是列举式规定的方式，随着社会的不断发展变化，公共利益的外延也会跟着不断的扩大，用这样的列举法显然是不能包含公共利益的全部内容的，用兜底式条款又失去了立法的本意，不利于法官引用断案。笔者认为，公共利益应该体现为以下几方面特征：

（一）享受利益范围最大化。公共利益必须是在某一个行政区域内绝大多数人可以享受到的利益。如果只是个别人或部分人的利益则不能称之为公共利益。行政区域范围包括全国范围、一省范围、一市范围、一县范围。乡镇、社区或自然村范围内的共同利益不能称之为公共利益。

（二）社会对政府征收的认可度高。基于公共利益对公民个人财产的征收必须能赢得行政区域内大部分民众的认可。如果大部分人对强制征收是否属于公共利益未置可否，则不能考虑认定为公共利益。

（三）经济效益、社会效益高。这种对公民个人不动产的征收在经济收益及社会效益上是否明显会比不动产由公民个人继续占有要大得多。

二、土地征收的性质及其与公共利益的关系

在我国，没有明确规定拥有土地征收申请权的申请人范围，只是明确地规定国务院和省级政府是拥有土地征收审批权的审批机关。当申请人提出征收申请，审批机关启动土地征收程序，审批机关依法审查申请时，运用的是行政权，申请人和审批机关与被征收人之间形成的关系是行政关系，申请人和审批机关是行政主体。因此，笔者认为，土地征收主体是作为行政主体的申请人和审批机关，土地征收是行政行为。

（一）土地征收不能替代公共利益。在我国，土地征收实务中公共利益的理解被泛化。实践操作中，政府无疑是判断是否进行土地征收的决定者，其对于征收土地所要满足的事项是否符合公共利益享有单方话语权。这就造成了在土地征收中政府既是行政征收权的实施者，又是公共利益目的的判断者的局面，就好比运动场上参加比赛者既是运动员又是裁判员一样，根本无法保证征收事业的公正合法。《宪法》第十条第二款规定“：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”、现行的《土地管理法》第二条第四款规定“：国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征收。”、甚至该法第四十三条规定“：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，前款所称的依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”立法的这样规定，也没有规定谁是土地征收申请人的主体，更没有区分建设用地是公共利益还是非公共利益，只要单位和个人进行建设需要用地，都可以打着公共利益的旗号申请国家征收权，这远远超出了公共利益的范围。

（二）因为商业开发需要而进行征收的行为更是偏离了公共利益。

商业开发是一种商业行为，是基于盈利为目的的纯粹的市场交易行为。比如开发商看好一个项目所需的地块，提出购买，经政府同意后，买卖双方即可达成交易。补偿价格以双方协商价格确定。商业开发体现以下几方面特征：

1、是商业开发主要目的是开发商为了获取利润。

2、是没有维护公共利益的紧迫性。不搞这次商业开发，也不会影响该行政区域内绝大多数人的利益。

3、是获利者只是部分人。比如商业中心建设、没有必要马上进行的城区改造、工商业项目建设等都不属于维护公共利益行为，尽管其可以产生对社会的积极效果。但由于其实际受益者是个别人，所以不能视其为公共利益。

4、是商业开发遵循市场规则进行。即谈判双方在法律地位上是平等的，而基于公共利益对公民房产进行强制征收双方的法律地位是不平等的。

三、土地征收现存的问题及其原因

（一）公共利益被滥用

土地作为宝贵的稀缺自然资源和重要的生产资料，是“一切生产和一切存在的根源”，用一份就会少一分，特别是对农民来说，土地更是农民的全部，是农民的命根。然而，随着经济的不断发展和社会的进步，为扩大城市规模、旧城拆迁、开发区建设等，国家可以征收它认为合适的土地，然后用“为公共利益的需要”来说服大众。这种滥用公共利益的行为是伪公共利益的，损害了社会的真正公共利益，导致了严重的社会后果。

（二）土地补偿不合理，农民利益得不到保护

农民集体土地被大量的征收，直接享受利益的是用地单位和地方政府作为直接利益关系人的农民根本不能享受到其中的利益，甚至在补偿方面都远远不够，公共利益的共享性遭到严重破坏：

1、农民的民主权益受损，被征地农民的知情权、参与权、监督权缺失。在农村，民主议事机制不健全，农民对土地被征收以及补偿事宜的知情及参与权往往被村干部甚至是相关工作人员所“代表”，民主议事规则不透明，集体经济组织财务不公开，村民无法行使监督权，补偿款被贪污、截留、挪用、私分的现象严重。

2、农民的收益权受损。这主要表现为征地补偿标准不合理，我国现行征地补偿制度是采用计划经济制度下形成的“产值倍数法”计算标准，这种补偿标准既不是按照土地价格，也不是根据土地使用租金，还不能体现余地的潜在的收益和利用价值，单纯以土地原用途和前三年内的经济产出平均率计算，导致农村土地被征收后农民仅能获得土地补偿款的10%左右，而且土地征收的补偿款分配不合理。

造成这一切的原因，主要是因为政府职能错位，补偿标准授权不当。在征地补偿实施中，政府既是土地管理者、又是征地决策者、土地使用者、规则制定者、纠纷裁决者，国土资源部门作为同级人民政府的下属职能部门，对于征收土地的行为无法真正实施监督，对政府不合法、不合理的行为难以查处；比如，有些地方先以公共利益为目的低价征地，然后擅自变更土地用途为经营性用地进行房地产开发，从中赚取低价公共利益行征地带来的巨大利润差额。《土地管理法》在土地补偿费及安置补偿补助费等方面坐了，规定，在其他补偿事宜方面则下放权力，授权省、自治区、直辖市制定具体的补偿标准。然而实践中，一些省、自治区、直辖市往往再授权下级单位制定补偿标准，导致征地补偿工作由无权制定标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知的方式处分农民集体所有的财产。这样做，一方面导致补偿标准不统一、不公平。另一方面，授权层级越多，补偿标准越低，最终侵害的是农民的权益。

四、公共利益没有受到实际的保护

随着我国经济、社会的进步与发展，公民的民主法制观念日益增强，尤其是部分富有正义感的“好事之人”，在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，不再沉默，而是勇敢地拿起法律武器，主动与违法行政行为或不行为作斗争，到法院讨说法，以求维护社会公共利益和国家利益。但由于受现行的行政诉讼法所囿，这类行政公益诉讼案件却被拒之于法院大门之外，导致有关公共利益得不到应有的法律保护。

（一）缺位的行政公益诉讼

我国正处于体制转型时期，特殊的国情导致对公共利益的保护存在许多盲点和漏洞。虽然我国《宪法》和法律对公共利益保护的条文可谓繁多，对公共利益的规定已经构成了一个较为完整的规范体系，但具体到从程序上如何进行保护，则无法可依，加之，法院往往把权利和权益混为一谈，导致司法实践中尴尬局面的出现。因此，到目前为止，我国的行政公益诉讼仍然停留在纸上谈兵阶段。

（二）立法规定的缺失

行政诉讼法条中未规定行政公益诉讼中原告的主体资格。我国现行行政诉讼法中用了两个条文，对行政诉讼的受案范围作了明确的规定。第11条是对行政诉讼的受案范围进行了肯定性列举，将其限定于8种常见的具体行政行为。第12条进一步对不符合该法的受案范围进行了否定性列举，排除国家行为、抽象性行政行为、内部行政行为和由行政机关最终裁决的行政行为。此外，在第2条中对行政诉讼的概念作了限定。此举，对后面的第11、12条进行总体上限定，亦或为后者确立了一个基本标准，即若想提起行政诉讼，除了具备第11、12条的具体要求外，还不得与总则的第2条规定相冲突。笔者认为，完整的行政诉讼制度，应当既有对公民、法人和其他组织的合法利益的救济，这类救济是主观诉讼，也应该有对国家和公共利益的保护，此种诉讼应着眼于国家利益和公共利益，是客观诉讼。

五、相关意见及建议

综上所述，笔者提出如下关于我国土地征收中公共利益确定及解决存在问题的建议。

（一）完善土地征收的补偿制度。

对公共利益的恣意解释，随意滥用国家公权力，究其原因，是因为其背后存在着巨大的利益。而现如今补偿制度的不明晰与标准过低，是导致利益巨大、公共利益被广泛侵犯的重要原因之一。因此，我们应该完善土地征收的补偿制度，以尽可能的压缩在土地征收中的不法利益。为此：其一，提高土地征收的补偿标准，应在立法中明确采取充分、完全补偿的标准，补偿范围不仅包括直接损失，而且包括间接损失。其二，缩减补偿中的繁琐环节，在程序完善的条件下，尽可能直接将补偿款发放到农户手中。第三，集中补偿权利，加大补偿过程中的监督和处罚力度。相信通过以上的各项措施，可以让某些权力行使者因为发现无利可图而不再打着公共利益的旗号进行滥征地。

结语：

公共利益的概括性和多面性，成为了政府滥用征地权的强大武器。尽快根据公共利益的特点，通过一系列实体和程序上的措施，界定公共利益的外延，对政府征地权力进行有效的制衡，成为法治社会不可或缺的基础要件。俗话说“民安则天下安”，完善土地征收和补偿制度，切实保护农民的利益，才能促进社会的安定、和谐。

参考文献

[1]参见法律教育网，陈志娟《行政法视野下的公共利益》

[2]参见段应碧《改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益》，载中国(海南)改革发展研究院编《中国农民权益保护》，北京：中国经济出版社2004年版.

作者简介：田晨（1989.01-），男，甘肃省金昌市人，2014年毕业于河海大学材料工程硕士,现居苏州，在职研究生专业是民商法学。