基于“三规合一”的市域城乡总体规划

基于“三规合一”的市域城乡总体规划

林靖凯

温州市自然资源和规划局瓯海分局浙江温州325000

摘要：从三规合一的内容入手，对其产生背景与原因进行大体介绍。综合各方面影响因素考虑，围绕现阶段内三规合一工作开展中存在的问题展开讨论。而后从发展战略、功能区规划内容以及市域城镇体系等角度，重点阐述了如何在三规合一的背景下，实现良好的市域城乡规划。

关键词:三规合一；市域城乡；总体规划

引言：社会经济的快速发展为公众生活创造有利条件的同时，也间接的衍生出一些问题。在空间规划体系中，城乡规划、国民经济与社会发展规划、土地利用规划之间并未形成有效联系，导致了弊端的出现。同一城市中，各相应部门之间缺乏交流沟通，无法将城市调控力集中到一处。

一、三规合一

三规合一主要是指国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，此三方面内容以城乡空间布局的合理性为前提，实现城乡空间的有效衔接[1]。通过此能够合理配置现有土地资源，实现土地集约化发展，在一定程度上强化政府行政职能的作用。

其中，国民经济与社会发展规划指的是在全国范围内，对经济社会发展方向与城乡建设基本任务的总体规划。城乡规划则是指各政府部门结合本地自然条件、资源情况等，为城乡发展方向、规模、目标等提供部署。该规划涉及内容较多，覆盖面较广，具有空间性、时间性及政策性等特点。土地利用总体规划是指基于相应的发展目标，对各类用地实行科学配置。及严格保护农田为出发点，但并未形成与城市的良好衔接。综合来看，发展规划具有较强的战略指导意义，城乡规划能够反映出政府部门的发展意愿，但无法与自然保护区相协调。

二、三规合一矛盾出现的原因

三个规划的基本目标、空间范畴、技术标准等均存在着明显差异，在实际开展期间，容易衍生出大量矛盾。国民经济与社会发展规划是站在国家经济发展全局的角度来看的，更加注重规划目标与政策。这就致使在规划阶段内，仅仅注重对功能区政策属性的把控，忽略了空间与发展属性。例如广州市某区与空间需求相关的项目已达100多项，但已经正式实施的仅有60多项。

城乡规划的基本出发点为改善城乡空间布局、优化居民生活环境、实现经济社会的协调发展，整体上侧重于空间布局的协调。但长此以往则会致使相应区域建设用地与土地用地出现冲突。

土地利用总体规划的开展方向为明确土地用途、将现有土地分为农用地、建设用地及未利用地。对不同类型用地的转换进行严格控制，把握好建设用地的总量。在此过程中，有关部门仅仅考虑到用地的天然界线，忽略了土地与城市发展的联系。在设置农田保护区时，容易致使城镇布局结构不完整，无法安置城市基础设施。

三个规划均有对应的法律法规，从其自身性质与实际情况来看，要想将三个规定逐渐转化为一个规定并不现实。同时三种规定的存在都有其独特的意义，对于城市发展而言，应努力实现三规合一的城乡总体规划，既是经济发展的具体需求，也是时代进步的必然。

三、基于“三规合一”的市域城乡总体规划

（一）制定整体发展战略

国民经济与社会发展、城乡规划、土地利用规划此类专项规划的编制是由不同部门完成的，但归根结底，城市政府部门的总体发展思路与规划思路大体上保持一致，对城市各规划进行有力指导的即为城市经济社会发展战略。在编制规划开始前，有关人员应学会运用区域观念，明确城镇体系规划、土地利用规划的定位，并据此设置基本规划目标。对于三规中的内容，对城乡经济、空间、环境等科学把控。积极利用现代信息技术，通过使用卫星图像技术、遥感、地理信息技术等，对城乡整体空间进行全面分析。充分考虑到城市各方面，包括功能定位、空间结构、土地利用、生态环境、交通情况等。努力化解城市发展情况与各规划之间存在的矛盾，推出针对性措施，进一步确保各工作的协调开展。

（二）明确功能区规划内容

对于主体功能区的规划，首先应明确其基本理论内涵——政策分区。注重对城乡产业布局及空间安排的合理性，在全面考虑各区域中资源环境承载力的基础上，科学配置土地开发权，逐步增加部分区域的土地开发权。以此为前提，当该区域的土地开发权受到制约时，可利用国家出台的有关政策，给予补偿，将公共利益下发，保证人人受益。

在主体功能区规划的过程中，应结合产业发展的政策规定，将城乡整体空间划分为四部分，大体上为提升型产业、扶持型产业、储备型产业以及保护型产业。结合城乡产业规划的具体要求。各区域的经济发展情况、产业对当地经济的影响力等，从中选出影响空间规划的主要要素。据此构建并完善指标体系，借助GIS多因子叠加和栅格叠加技术，给予有效分析与模拟，最终进行决策。在GIS技术的指导下，有关人员综合城市生态、交通、基础设施配置、公共服务等，深入分析城市综合承载力。并对其土地开发条件、土地开发强度等仔细探究。最终确定将市域城乡整体划分为适宜高密度发展、适宜中高密度发展、适宜中低密度发展与适宜低密度发展四部分，最后一部分为禁止开发区域。

（三）构建市域城镇体系

不同区域设置不同的基本目标与发展方向。例如对于优化开发区而言，应将落实国家优化开发定位政策作为总体发展方向，而重点开发区应努力实现人口与产业双转移的目标，限制开发区与禁止开发区中的相应城镇，应实行严格的产业准入机制，同时注重对人口迁移的有效引导。

主体功能区的规划侧重于对优化开发区、限制开发区、禁止开发区人口的引导，促使其逐渐转移到重点开发区中。避免在中心区存在过多人口，尽量创造出更多的生态空间。将四大功能区中的重点产业作为发展基础，根据各城镇实际的经济条件，优化城乡产业资源，进一步为市域城镇职能体系的构建提供可靠依据。通过四类主体功能区的划分，对各城镇发展前景进行界定。大体情况如下：重点开发区属于人口与产业聚集地，总体上而言，城镇发展潜力大、级别相对较高。限制开发区与禁止开发区由于不具备人口与产业优势，并不适合实行大规模的工业化及城镇化，级别较低。

土地规划工作应坚持“统一口径”的规划原则，其中主要包括统一期限、统一规划范围、统一用地分类。并注重运用“总量控制”原则，紧密衔接各区域的用地规模。根据城镇与村庄的实际需求，正确划分建设用地、农业用地。在保留原有耕地面积的基础上，尽量采用“小田变大田”的农业规模经营方式，形成土地流转机制[2]。

三规合一的实现不但需要正确的思想作指导，同时还需相关法律法规为为其提供保障。在已有法律体系中，有关部门结合具体要求，采取专门的管理措施。可将区域划为为已建区、禁建区、适建区以及限建区。通过此种方式将城市规划、土地规划与发展规划紧密联系。具体措施如下：针对已经建成的区域，划分建成区控制线，在确定无较大改动的同时，实施对应的管制方案。市域城镇发展期间，为了贯彻并落实绿色发展理念，有必要对非农建设地区实行重点保护，设置控制线。同时结合用地性质与具体使用情况等，在开发区中划定开发建设区控制线。从城市可持续发展的角度考虑，在预留用地出划定远景预留区控制线。

结论：综上所述，三规合一的实现不仅仅需要从编制技术方面入手，同时还包括规划审批、监督、实施管理、政策制度等，仅是凭借技术手段是难以完成的。从实际情况来看，目前三规合一中存在的矛盾主要体现在工作目标、空间范畴、技术标准、运作体制等方面。

参考文献：

[1]温田勇.基于“三规合一”的产业新城规划研究[D].大连理工大学,2015

[2]魏东.“多规合一”工作中的空间管制体系研究[D].西北大学,2015