基于底线思维的城市特定空间控制线划定研究

基于底线思维的城市特定空间控制线划定研究

廖跃瀚

——以汕头市为例

汕头市城市规划设计研究院广东汕头515000

摘要：在城市规划中，存在一些特定空间的划定任务，这些特定空间对于保持城市持续发展、生态环境维护具有重要意义，是相关工作是不可或缺的部分。基于底线思维进行城市特定空间控制线的划定，可以保证特定空间在城市建设发展过程中的重要地位不受影响。本文以汕头市为例，对其中以工业控制线和生态控制线的划定进行了相关研究，希望能对同类型工作提供一些有益的借鉴和参考。

关键词：底线思维；城市特定空间；控制线

前言

目前许多城市都在划定城市开发边界，城市开发边界是对城市建设用地总量和范围的控制，规定的是上限指标，而对于某些非建设用地和建设用地需要用底线思维进行控制和保护，规定其下限指标，这种用地通常是容易受到某种经济、政策因素影响而被蚕食减少最终造成城市不可持续发展的后果。比如生态用地容易被经济利益的驱使被进行开发建设，对生态环境造成破坏；工业用地容易被某个时期经济政策的影响而被改造成其他产业用地（比如商业地产、房地产），对实体经济的发展造成冲击。基于上述观点，针对城市建设发展过程中容易受到蚕食挤压的用地基于底线思维进行控制线划定，并提出相应的管制措施，对城市的可持续发展起到至关重要的作用。

1.城市特定空间控制线划定的意义

随着中国经济社会的快速发展，城市规模实现了迅速扩张，目前我国城市规划建设正面临着新的要求，即由量到质，由物到人，由偏重经济到注重环境、文化等多方面的转变和着眼于城市未来可持续发展的长远打算。因此，包括生态控制线与工业控制线在内的城市特定空间控制线划定是推进生态文明建设和新型城镇化发展的重要举措，旨在进一步明确城市开发建设的边界，防止城乡建设用地无序蔓延，引导城市健康发展及精明增长。城市特定空间控制线的划定，对于优化城市空间结构和布局，促进空间资源安全高效利用和经济社会可持续发展具有重要意义。一方面，强化生态环境保护，保障城市生态安全。通过特定空间控制线强化自然山林、水体、湿地等重要自然生态空间的保护和管控，明确城市生态安全底线区域，形成界限清晰、分布合理、网络布局、永久保持的绿色开敞空间系统，切实保障城市生态安全。另一方面，引导城市科学布局，优化城市空间结构。通过强化城市空间管制，整合绿地资源和开放空间，明确需要特别管控的区域，有效结合山、水、田、林、湖、海等要素，控制和引导城镇空间结构、布局充分尊重和合理利用自然环境，强化人工环境与自然生态环境的协调，促进城市组团化发展，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度和生态空间山清水秀，科学构建城镇化发展格局。

2.城市特定空间控制线的划定

高品质的城市环境是未来城市竞争的核心力量，因此在汕头市的城市规划中，更注重宜人空间尺度和舒适城市环境的打造，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，发掘城市特色资源，延续城市的历史文脉，将生态文明理念融入城市规划中，使城市的发展动力从单一的工业化结构转变为旅游城镇化、农业现代化与工业化协同，通过多轮驱动，使城市拥有更强大的发展潜力。以此为出发点，在进行汕头市特定空间控制线的划定时，主要着重于生态空间和产业空间控制线的划定。

2.1生态控制线划定

伴随汕头市城市扩张和经济迅猛发展，城市人口不断增加，汕头市城市生态环境也将面临着越来越大的压力。按照生态保护优先、优化城市空间布局的原则，结合汕头市建设“一心六组团生态带形都市”的目标，通过识别具有生态保护价值的区域，将对城市生态安全格局具有重要作用的“山、水、滩、林、园、田”等生态要素划入生态控制线，形成共4大类17小类城市生态控制线构成对象，并按一级管制区和二级管制区进行分级管控。一级管制区实行生态功能全方位保护，实行最严格的管控措施，禁止从事与生态保护无关的开发活动，以及其他可能破坏生态环境的活动。除饮用水源建设、生态保护与修复工程、文化自然遗产保护、森林防火、应急救援、军事与安全保密设施，必要的旅游、交通、通讯等基础设施外，不得进行其他项目建设，并逐步清理区域内的现有污染源。二级管制区以生态保护为主，严格控制有损生态系统服务的开发建设活动。除生态保护与修复工程，文化自然遗产保护、森林防火、防灾减灾、应急救援、必要的军事与安全保密设施、必要的农村生活及配套服务设施、垦殖生产基础设施、公共基础设施、公园或旅游服务设施外，不得进行其他项目建设。

通过划定城市生态控制线，明确了城市生态安全底线，强化自然山林、水体、湿地等重要自然生态空间的保护和管控，保护城市自然保护区、风景名胜区、森林公园以及生态公益林和其他生物多样性保护重要地区的生态功能，形成界限清晰、分布合理、网络布局、永久保持的城市绿色开敞空间系统，进而保障城市生态安全。

2.2工业控制线划定

制造业是国民经济的主体，是立国之本，同时也是科技创新的主战场。汕头市提出了“强化创新引领，着力发展实体经济”的工作部署，通过推动创新发展，完善产业发展体系，以工业经济的发展带动汕头新型城镇化建设。汕头市通过全面对接“十三五”时期的工业经济发展目标，科学确定相匹配的工业用地规模和结构，按照总量控制、集中连片、保大放小、分类定策的原则，划定全市工业控制线，保障传统产业和新兴产业用地供给，促进产业园区提质增效，构筑高效、集约、有序、协调的工业发展空间，实现产业功能和空间布局协同，打造“粤东新兴产业和精细制造业基地”。

工业控制线通过“工业红线”和“工业蓝线”两级进行划定管理。“工业红线”为城市总体规划规划的工业用地和物流仓储用地范围线，是保障全市各区县工业长远发展的工业用地底线，严格限制线内工业、物流仓储用地转换为非工业、物流仓储功能。“工业蓝线”为工业用地预留发展引导线，结合各区县远期工业发展需求，重点在城市总体规划规划的其他城市建设用地、村庄建设用地和非建设用地中进行挖掘，作为工业发展的弹性预留储备空间。

通过对汕头市工业控制线的划定，一方面刚性与弹性相结合，加强工业用地保护与管控；另一方面构筑高效、集约、有序、协调的工业发展空间，为实施创新驱动发展战略、促进产城融合奠定空间基础。

3.城市特定空间控制线管理措施与建议

3.1加强立法，确保控制有法可依

包括工业控制线和生态控制线的城市特定空间控制线的划定，是防止城市无限扩容，保证城市整体环境的重要决策，在基于城市长远发展的基础上进行了相关控制线的划定的同时，还需要通过立法等手段，将相关的管理规定形成制度化、法制化，通过刚性的管理，使控制线的划定得到强制性管控，保证城市规划的有效执行。

3.2完善措施，增强可操作性

城市发展和环境保护，两项工作常常发生冲突，但需要认识到两者从本质上存在的相互依存的关系，因此可以采取一些可操作性的措施协调两者之间的矛盾。例如，在一级管制区必需严禁所有有损生态环境的活动，但在二级管制区，可在不破坏整体生态环境的基础上，进行生态农业、小规模旅游等项目的开发，使生态环境保护与经济发展形成良好的促进关系。

3.3科学监督，实现精细化管理

城市划定特定空间控制线后，在具体的执行、管理、监督过程中，可以采取必要的技术手段，如遥感、地理信息系统等对城市土地的利用情况进行监督管理，并纳入“多规合一”平台进行管理，以此了解实际的城市土地资源利用及分布情况，保证特定空间控制线划定的合理管控，实现控制线的动态更新，实现土地资源的可持续健康发展。

参考文献

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