创新视阀下刑事执行检察监督模式的思考与探索

创新视阀下刑事执行检察监督模式的思考与探索

黎凤娥黎苏云

邵阳县人民检察院

摘要：新时代刑事执行检察监督工作已成为检察工作的重要一极。本文经论证分析后发现当前刑事执行检察监督工作还存在立法体系不完善、职权配置不合理、司法保障措施不完善等掣肘和障碍。并试图从完善法律规范机制、构建联动机制、完善司法保障机制等方面去探寻刑事执行检察监督工作优化路径。

关键词：创新；机制；刑事执行检察监督；优化路径。

近年来，全国刑事执行检察监督部门通过综合施策、精准发力，积极推进监狱巡回检察等改革试点工作，推动刑事执行检察监督在奋力爬坡中实现了新的进步。最高人民检察院党组书记、检察长在深圳大检察官研讨班上的讲话为新时代刑事执行检察监督工作创新发展提供了思路理念、指明了具体路径。刑事执行检察监督部门应以钉钉子精神狠抓落实。为更好地挖掘提升新时代刑事执行检察监督的监督层次，本论文以对刑事执行检察监督工作所处历史新起点实务解读为契机，去梳理发现当前刑事执行检察监督存在的亟待解决的突出问题。并试图从完善法律规范机制、构建联动机制、完善司法保障机制等方面和角度去丰富和完善刑事执行检察制度，以期为新时代刑事执行检察监督工作实现科学发展提供切实可行的优化路径。

一、变更与挑战：刑事执行检察监督工作所处历史新起点的实务解读

2009年，是单纯的监所检察向刑事执行检察发展的转型的关键一年。当时一系列被羁押人员意外死亡事件相继披露，“躲猫猫死”、“做噩梦死”、“喝开水死”等引发社会热议，受到高层高度重视。监所检察工作面临前所未有的压力，全国检察机关进而开展了一系列专项活动整治监所检察工作的盲区、弱点。以此为契机，监所检察被实质性地纳入刑事执行检察之范畴，试图与侦查监督、审判监督一道构成科学、完备的检察监督权力体系，进一步优化检察职权配置与运行。2012年《刑事诉讼法》修改后对这一改革动向予以认可，通过立法加强刑事执行检察监督的力度，扩大刑事执行检察监督的范围、丰富刑事执行检察监督的手段，赋予刑事执行检察监督部门诸多新职责、新任务。如刑罚变更执行同步监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住执行监督、社区矫正监督、死刑执行临场监督、强制医疗执行监督、财产刑和没收违法所得执行监督以及监狱巡回检察试点改革等工作。新职责、新任务使刑事执行检察监督步入飞速发展的快车道，已经成为推进我国检察事业科学发展观的中坚力量。全面推进依法治国的背景下，党中央高度重视，人民群众广泛关注，新增职能不断拓展，使新时代刑事执行检察监督工作，处于历史上重大机遇集中、各种优势有效释放、跨越提升发展的有利时期。

新时代刑事执行检察监督工作正处于历史最好发展时期的正确论断，这就要求全国刑事执行检察监督部门要借势而上、顺势而上，紧紧抓住历史机遇，切实担负起新职能新任务。随着国家监察体制改革全面推进，检察机关工作职能将回归监督本位，逐渐转向对刑事、民事、行政诉讼活动和刑事执行的检察监督，刑事执行检察在检察工作中的地位和重要性将更加突出。因此，新时代从事刑事执行检察监督干警应该对刑事执行检察监督工作的未来发展充满信心，对肩负的重大职责和使命充满自豪，积极主动适应新形势新要求。检察机关应躬耕刑事执行检察监督主业，努力消除职务犯罪职务侦查调整带来的影响，切实加强监督力度，改进检察监督方式，做到依法监督、敢于监督、善于监督、规范监督，在刑事执行领域充分彰显检察监督的成效和价值。

二、掣肘与阻碍：新时代刑事执行检察监督工作的困局与不足

当前，国际国内环境纷繁复杂，我国人民内部矛盾逐渐凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂基本态势没有改变，影响国家安全和社会稳定的不确定因素增多。提高预测预警预防能力，维护国家政治安全特别是政权稳定，是检察机关面临的重大挑战。监管是社会治理的重要环节，监管场所安全稳定是社会稳定的重要内容。以湖南省为例，看守所、监狱、社区矫正机构在押或服刑人员共约10万人，监管不到位极易引发重大安全事故。近年来湖南省发生过凤凰县看守所在押人员被殴打致死事件、隆回县社区矫正罪犯故意杀人案件、雁北监狱聚众赌博事件等，很是惊心怵目。笔者对刑事执行检察监督工作的相关案例和基本情况进行深入分析后，发现新时代刑事执行检察监督还存在以下的困局与不足：

（一）执行规范缺乏：检察监督依据参照难

一是立法可操作性差。刑事诉讼法第93条规定检察机关应当对羁押必要性进行审查。对不需要继续羁押的，只能向执行机关提出建议予以释放或者变更强制措施，但对执行机关不回复、不变更时检察机关及其他机关如何处置尚无明确的法律规定。检察监督的刚性与否，很大程度上取决于法律条文有无明确的约束性乃至惩罚性规定。这种立法上的偏差易致检察建议的形式化和表面化，在办案实践中，极易出现执行机关消极对待甚至无视检察机关的执行监督工作。在死刑执行监督过程中，情况更令人堪忧。死刑执行监督检察机关较少介入，对其合法性缺乏针对性监督，导致个别法院存在自由裁量权滥用的情况。如个别法院联合医疗机构贩卖死刑犯的人体器官问题。

二是检察监督刚性不足。2012年刑事诉讼法修正案主要针对减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行变更部分做了修正。但如何保障其检察监督刚性尚未明确规定。如刑事诉讼法第二百五十五条，对暂予监外执行的监督强化为事后监督与同步监督同时进行。但仍无具体的监督机制和惩罚性措施。笔者认为其刚性不足现象仍难改善。法律的权威性来自于国家强制力，而从目前检察机关可以运用的监督手段来看，主要有检察建议或纠正违法通知书，无具体的监督机制和惩罚性措施。执行监督行为也常被人笑称“纠正违法劝告书”。其笑称为“纠正违法劝告书”也非空穴来风。这种看是“简单一笑”，其背后会导致执行机关无所顾忌恣意妄为进而弱化检察机关监督功能。

（二）执行主体多元化：检察监督平衡发展难

刑罚执行的主体包括公安机关、行政机关、审判机关、联合机构（审判机关和公安机关）、强制医疗机构等。刑事执行主体多元化配置，易导致检察机关对刑事执行检察监督的工作难度增加，合力难以形成，检察监督目的难以实现。一是检察机关上下级领导关系导致监督效果差。上下级检察机关监督任务不同，其本身就会导致监督效果难保证。如基层检察机关一般只对暂予监外执行、缓刑、假释的案件进行执行审查监督，每年工作量较小。而市院、省院既要承接大量的刑事执行检察监督任务、又要深入基层一线指导办案，导致时间、精力自顾不暇。这种权力资源配置不均的情形，无法保障监督工作效果。二是人力资源分配不均导致效率低。在不同部门及不同等级的刑事执行人力资源分配不均。即使在检察机关内部，执行监督的人员数量少、法律素养差，难以满足当前刑事执行检察监督工作需要。三是刑事执行部门权力配置不同导致监督权威差别明显。按照相关法律规定，不同的刑事执行部门在刑事执行中的权力配置有明显差异，导致监督权威强者更强，弱者更弱。如公安机关既行使侦查、拘留、执行逮捕和移送起诉的权力，经法院审判后又行使管制、假释、暂予监外执行等相关权力，导致其监督权威较大，效果较好。根据我国法律规定，罚金刑的审判机关和执行机关都是法院，检察院无法过多的掌握罚金刑信息，以致罚金刑的执行与监督脱节，导致检察机关对罚金刑监督较弱。

（三）单项监督有缺陷：检察监督全面监督实现难

检察机关对财产刑执行监督一直是弱项，饱受诟病。主要表现在法检两家协作机制尚未完全搭建。虽然《刑法修正案（九）》对财产刑的适用作了完善，但较低的财产刑执结率仍很严重，“空判”现象时常出现。其原因有：一是刑事执行检察部门不掌握同级法院的财产刑的判决情况。由于法检两家在财产刑信息共享平台尚未搭建，协作机制运作不畅，两家各自为政。刑事判决只送达公诉部门，刑事执行检察部门不掌握同级法院的财产刑的判决情况，导致财产刑执行监督偏弱；二是刑事执行检察监督部门无法掌握财产刑执行的相关信息从而无法主动实施监督。在司法实践中，刑事执行检察部门无法掌握财产刑执行的相关信息，难以主动实施监督。另外，《刑事诉讼法》和《刑诉规则（试行）》仅规定了财产刑执行监督内容，未规定具体的监督程序，也是导致财产刑执行监刑事执行检察督偏弱的重要原因。

（四）案多人少队伍薄弱：检察监督工作开展难

一是执法理念尚难适应新时代刑事执行检察监督工作的发展。新时代刑事执行检察工作可谓是亮点纷呈，丰富多彩。财产刑执行工作不断深化，社区矫正工作正如火如荼，监狱巡回检察改革蓬勃发展，刑事执行工作的新任务、新要求，要求新时代的刑事执行干警在执法办案时有新思路，新理念。但刑事执行干警执法理念很难适应新时代刑事执行检察监督工作的创新发展。在个体认识层面，对检察监督作用发挥的认识不够深刻。干警在刑事执行执法办案过程中，仍存在着片面强调犯罪控制忽略人权保障的理念，把握不准与侦查机关的关系，对监管场所的监督停留在表面，不够深入，主动性较差。不能站在全局看待自身的职能与地位，缺乏与时俱进的创新意识。在整体认识层面，对刑事执行检察工作的重视程度不够。刑事执行作为法治国家建设的重要内容，是保障法治实施的关键环节。习近平总书记曾多次就减刑、假释中存在的司法腐败作出重要指示，要求严格规范对“有权人”和“有钱人”的减刑、假释、暂予监外执行。在新时代，党中央对刑事执行检察工作的重视程度前所未有，但检察机关普遍把执行检察部门作为所谓的“二线”业务部门，认为业务要求不高，工作强度不大，属于“养老”部门和边缘化部门，没有认识到工作职能的发展变化，对执行检察工作的职能还停留在以往的认识，缺乏足够的重视和认可。

二是人员质量结构尚难满足新时代刑事执行检察工作需求。新《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》进一步强化了刑事执行法律监督职责，赋予了刑罚变更执行同步监督、指定监视居住执行监督、社区矫正执行监督、强制医疗执行监督、羁押必要性审查、死刑执行临场监督等新职能。新时代刑事执行检察工作的改革创新，亟需拥有崇高职业操守、良好的法律素养、精湛的法律业务技能的高素质检察官。但从目前刑事执行干警的配备情况来看，令人堪忧。一是从年龄结构看，执行检察部门人员老龄化严重。二是从工作年限看，长期从事刑事执行检察工作的干警较少，专业经验不够丰富。三是从员额配置来看，执行检察部门的检察官数量与其他业务部门相比较少与新的形势下刑事执行检察工作的办案要求不匹配。有的干警存在消极悲观思想，工作动力不足。四是从业务骨干的流动看，实践中执行检察部门骨干人才经常流向其他部门，但鲜有其他部门的骨干人才被安排到执行检察部门，被动造成执检部门人才留不住，精英化人才相对缺乏。

三是专业技能尚难适应新时代刑事执行检察工作履职需要。刑事执行检察工作错综复杂，对内涉及公诉和案件管理部门，对外涉及法院、公安局、监狱等，工作面宽、量大，且多属于新增职能，部分法律法规尚未完善，这对刑事执行检察队伍的专业素能和新形势专业化要求的匹配性提出了严峻的挑战。如刑事执行检察部门对重大案件的终结前讯问合法性核查工作，在法律赋予的监督手段刚性不足的情况下，亟需刑事执行检察干警精湛的专业功底才能将监督落到实处。伴随着我国司法体制改革的深化，检察改革以及监察体制改革等改革措施不断推进，刑事执行检察原有的监督环境、监督模式、工作机制都发生了明显的变化，对刑事执行检察干警的办案技能、办案责任、办案模式和办案规范化等提出了更高的要求。但当前刑事执行检察队伍的专业素能很难满足当前刑事执行检察监督工作的需要。

三、强化与拓展：创新刑事执行检察工作模式的优化路径

当前，刑事检察工作面临新形势、新任务和新要求，检察机关刑事检察部门要清醒认识到当前机遇与严峻挑战并存、职能扩展与责任加重并存、总体适应与亟待创新并存、地位提升与要求提高并存，状态良好与能力不足等形势，认真做好新时代刑事执行检察工作。笔者认为，应从以下方面着手：

（一）着力完善法律规范机制，细化监督程序

刑事执行检察监督工作应以《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》修改为契机，着力完善法律规范机制。一是制定《财产刑执行监督细则》。通过监督细则，构建切实可行的监督程序，建立健全检察机关关于财产刑执行情况信息通报等相关法律制度。二是制定《刑事执行检察部门羁押必要性审查工作细则》。对案件材料的调取、羁押必要性标准的审查以及侦查部门、侦监部门、公诉部门的协助配合进行规定，提高羁押必要性审查的质量和效率。三是制定《指定居所监视居住监督细则》。细化监督方式、程序以及被指定监视居住人的权益保护等内容。

此外，要加强检察机关对刑罚变更裁定的抗诉权。检察机关对法院的刑罚变更执行裁定没有抗诉权，这就在很大程度上减少了对刑罚执行的监督力度。要授予检察机关对于确实存在错误的生效裁判，在一定的法定期限内拥有进行抗诉的权利，并能够启用再审程序，从而切实发挥对刑事执行检察监督的作用，达到检察纠正的效果。要进一步规范检察纠正机制。要确立对刑事执行的检察纠正工作的形式、内容和要求。在文书模式上，要进一步的规范。对于事实、说理以及提出的建议部分都要按照高检院进行的统一规定对被建议的单位提出，确保针对性、可操作性，从而有利于被建议单位的改正。

（二）着力构建信息通报、联动机制，提升监督质效

深化刑事执行检察监督工作，不能单靠检察机关单打独斗。应紧紧依托与刑事执行部门的协作平台。建立上下一体、内外一体的协作机制，不断提升检察机关监督质效。一是建立信息通报制度。与法院建立法律文书移交备案、执行信息共享、执行变更通报制度，促进财产刑执行监督工作的开展；与公安机关建立指定居所监视居住通报制度，拓展指定居所监视居住监督案件信息的来源；建立检察机关系统内部案件信息通报协作制度，形成监督合力。二是建立工作联动协作机制。刑事执行检察监督部门应着力构建内外一体的联动协作机制，提升监督效率。如强制医疗执行监督环节建立医疗效果评估机制，设立由派驻检察室检察人员牵头，医学专家、卫生行政人员组成医疗效果评估小组，定期对被强制医疗人的诊断评估进行再评估，弥补刑事执行检察人员医疗专业上的不足。

（三）着力完善财产刑监督机制，提升可操作性

财产刑监督一直是刑事执行检察监督的“软肋”，也是刑事执行检察监督备受关注、饱受诟病的薄弱之处。应着力完善财产刑监督机制，提升可操作性。一是关于财产刑执行的监督方面，要尽快出台以财产刑进行执行监督的实施细则。通过实施细则制定具有操作性的监督程序。建立检察机关对财产刑执行情况的信息通报制度，从而有利于对财产执行的情况进行及时的监督。二是注重强制措施执行的监督。对监视居住的指定居所等监督内容进行细化的规定，明确监督的方式、程序以及保护被指定监视居住人的权益等方面的内容。三是强化检察机关监督。各机关单位对于与刑事执行有关的活动，检察机关能够及时介入，并要求执行机关提出提供有关材料并接受检查的要求。执行机关如若不予提供或者提供材料不真实的，要承担相应法律后果。同时要赋予检察机关能够向其上级机关提出进行必要纪律处分的建议权，如若构成犯罪，则追究相关责任人的刑事责任。

（四）着力构建司法保障机制，提升办案能力

新时代刑事执行检察监督工作，离不开基本的人力、物力、智力等完善的司法保障机制。因此，刑事执行检察监督工作要一手抓“硬件”建设，一手抓“软件”服务，综合全面地助推此项工作。一是要从“量”上配齐配强监督力量。个别基层检察院只有驻所检察室，办公场所设在看守所内，最多4个人，一般只有2-3人，人员年龄偏大的现象普遍存在，难以达到工作新要求。因此要尽快完善机构设置，增加人员编制，将年纪轻、具备较强法律素养的干警充实到刑事执行检察部门，使之与刑事执行检察业务相匹配。二是要从“质”上提升监督质量。刑事执行检察部门干警要充分认识到新时代刑事执行检察工作正迎来前所未有的发展机遇，进一步增强使命感和责任感，执法观念要由“被动监督”向“主动监督”转变。对刑事执行检察部门干警实现精细化培训，使其掌握羁押必要性审查、出席法庭等新知识。掀起勤学苦练、刻苦钻研的热潮，使广大执检干警既熟悉诉讼监督及监管执法相关业务，又熟悉批捕、起诉、侦查业务，重点提高发现和监督纠正监管违法能力、查办和预防职务犯罪能力、出庭监督能力、重大监管事件检察应对能力、防止和纠正冤假错案能力等，着力培养“全流程”、“综合性”能手。三是探索办案手段科技化和办案资源信息化运用。刑事执行检察部门要高度重视智慧刑执检务建设，继续推进“两网一线”建设和使用，全面建成与看守所、监狱数据信息网络交换平台、实时传输看守所、监狱的在押人员、服刑人员数据信息和监管执法信息。大力推进与法院、司法部门减刑假释信息化平台办案平台建设，实现检察、法院与相关监狱互联互通，提高监督效率和效果。与规范化检察室等级考核评定挂钩，促进执检子系统的全面应用。