政府投资项目招投标审计的难点与对策

政府投资项目招投标审计的难点与对策

姜卫民

郑州审计中心河南郑州450000

政府投资项目与一般项目不同，具有投资数额大、建设周期长、社会影响广等特点，是人民群众普遍关注的焦点，也是审计部门监督的重点，而工程招投标更是这其中至关重要的一环。长期以来，各级审计机关高度重视工程招投标中存在的问题，但由于招投标违法、违规手段具有隐蔽性，同时受审计方式、审计时机、掌握资源等因素限制，实践中仍存在一些问题，使审计人员往往难以突破。

一、招投标审计中存在难点

工程招投标涉及的部门多、主体多、环节多、资料多，审计机关要实现招投标审计全覆盖，存在“三难”。

一是涉及环节多，取得证据难。审计主体包括招标人、评标委员会、招标代理机构、中标人和未中标的投标人，经过招标、投标、开标、评标和中标五个环节，需要查阅的资料包括招标、投标、评标等环节的资料和合同等，取证很困难。一些被审计单位招投标资料管理不规范，常常出现资料缺失的情况，给审计人员查阅招标、评标资料带来一定难度。评标委员会的专家都是从省市评标专家库中随机抽取，由于工作忙或地域限制，有时发现了问题，也不容易将专家召集起来，造成审计疑点无法及时解决，审计结果经常是个别人接受调查，没能挖掘出深层次的腐败问题。

二是干扰因素杂，审计定性难。现行的招投标法律法规不够完善，原则性的规定多，更为细化的配套制度相对偏少，实践操作性不强，即使发现招投标某个环节中存在问题，对号入座难。随着招标活动持续正规，虽然个人直接干预招投标的情况越来越少，但由于成本低、诱惑大，一些形式各异更为隐蔽的违规方式相继出现，涉及到招投标活动的各个环节，违规行为认定难。审计发现的一些问题由于当时并未引起严重后果，或没有发现和招投标违规直接相关的问题，进一步核实查清难。

三是介入时间晚，处理整改难。工程项目一般都是在结算付款后才列入审计计划，发现招投标问题时合同已履行完毕，施工单位多以结完成算付款为由不配合审计，对存在的问题进行处理处罚困难，有的客观上已不具备整改的条件。招投标法规中列举了“中标无效”的问题，实践中却没有多大约束力。其中规定“建设工程合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持”，对于合同已执行完毕的情况，反过来再对招投标进行处罚就很难。审计发现了问题，整改措施往往是完善制度规定，难以纠治实质性问题，导致类似问题反复出现。

二、问题发生的原因

招投标违法违规现象屡禁不止，主要原因在于监督的力度不够。行业主管部门和监督部门出于各种原因并没有实施有效监管，除非是发生了重大事故要进行责任追究和处理外，对于一些程序上的问题都能找到各种客观理由托辞推脱申辩，而这些问题在没有造成严重后果的前提下，处罚力度一般比较轻，甚至“睁一只眼，闭一只眼”不予追究。

招投标活动按行政隶属分别由各地行业主管部门管理和监督，各行业部门成立一个或多个法人单位承担项目建设，并按行政隶属关系接受本级政府和上级主管部门的监督。一些项目法人在招投标市场中，集决策、执行与监督权力于一体，身兼“教练员”“运动员”和“裁判员”多重身份，对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”。

三、建议和对策

对管理部门来说，就是要建立招投标制度建设和监督执法并重的机制，实现标本兼治和综合治理。有效解决工程招投标审计难题，要在以下五个方面求实效。

一是健全法规制度。进一步完善招投标法规制度，在把握基本原则的基础上，增加实践性、指导性、操作性强的条款，着力堵塞制度上的漏洞和薄弱环节。要加强对整个招投标全过程监督，把好项目招投标工作实施方案关，发布招投标公告关，招标文件内容和投标人资格关，工程图纸事前保密关，投标、开标、评标、中标按规定操作关，中标通知书、合同签订、工程变更等全过程执行关。实行预防教育、廉政立项、分权制衡，进一步营造公开、公平、公正、透明的招投标环境。

二是推动体制改革。改革和完善招投标工作机制，将各监管部门的招投标管理职责划归到一个部门统一管理，统一建立一支精干、高效的监督招投标活动专业执法队伍，实行“管办分离、监管分离”。全面推行资格后审，彻底开放招投标市场，让更多的企业参与招投标市场竞争，加大围标串标等违规者的成本。进一步推行政府投资项目代建制，通过招投标方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资项目工期，将工程竣工验收后移交给使用单位，减少业主对工程招投标的干预。

三是注重科技创新。全面推行电子评标，建立招投标电子监控体系，对招投标全过程进行录像和录音。建立指纹识别系统，对进出评标区域的评标专家、工作人员和监控人员用指纹进行确认，准确核实监管人员身份。建立信息网络系统，一方面对整个评标区实行通讯屏蔽，确保评标过程保密，另一方面，向全社会公开各种招投标信息和企业人员信息，接受社会监督。建立公示查询系统，完善市场信用体系，完善市场信用体系，制定诚信评价标准，促进招投标各方主体诚实守信。

四是依法加强管理。建立招投标专家评审机制，进一步完善操作流程，依法规范专家评标行为。严格招标代理机构管理，对其编制的招标文件进行全面审查，杜绝其中的限制性或倾向性的条款，确保评分办法的科学性合理性。强化施工过程中的工程变更管理，依法限制变更签证的程序和范围，在工程建设“标后”监督上下功夫，进一步突出对造价的控制与监管，加强招标合同的约束力。

五是加大惩处力度。用好纪检、监察、审计“三把利剑”，加强对建设单位、主管部门及领导干部执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违法违规行为。加大对招投标各环节及代理机构违规操作行为的查处力度，除了进行中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与投标等措施，从严从重处罚，让其得不偿失。同时，严厉打击出卖资质、标书等违法行为；严厉打击主管部门不作为及乱作为行为；严厉打击非法干预和插手招投标活动行为。当好国家利益捍卫者，发挥审计反腐利剑作用。