广州市城市市政道路养护市场化探索

广州市城市市政道路养护市场化探索

刘毅

广州市羚羊投资咨询有限公司广东广州510000

摘要：在城市公共服务领域中，城市市政道路是城市经济和社会发展的载体，与人民群众生活密切相关，直接影响到社会公众利益和公共安全。与西方发达国家市政道路养护公共服务发展状况相比，我国的市政道路养护服务行业成本高、效率低、服务质量和效益差的矛盾尤为突出。它们自身不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱，在一定程度上影响和制约着经济社会的协调发展。各种现象表明，传统的公共服务理念、手段和运营机制已经不能满足城市经济快速发展的要求。

关键词：市政工程；道路养护；市场化；探索分析

一、市政道路养护市场化的相关理论综述

市政道路是指“城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”。市政道路养护：市政道路养护是指对市政道路、桥梁、排水等设施的保养护理，具体包括：市政路面、路牌、桥梁、隧道、排水管道等项目。保养项目内容包括经常性的零星小修和定期的大中修以及特殊情况下的应急抢修。市政道路养护的主要目的是通过对道路及时、适时的维修和养护，确保适应社会发展对道路服务质量的要求。从这个意义来说，市政道路养护是为市民提供服务的具有先导性和基础性的城市公共服务行业；此外承担道路养护的企业往往还需承担如应急抢险等社会公益义务，所以市政道路养护服务还带有公益性。

二、广州市城市市政道路养护现状分析

（一）目前广州市传统的市政道路养护模式

建国初期，由于受城市数量和国民经济发展水平的制约，市政设施养护行业规模较小，隶属于市政建设单位管理。到了五十年代后期、六十年代初，由于城市规模的扩大，市政道路养护专业受到各级政府的重视，按照“建、养分开”的原则，广州市市政道路管养单位从市政工程建设中分离出来，实行了“管养合一、分级管理”的两级管养模式，即3.5米以下（含3.5米）宽度的市政道路由各区市政管理部门进行行政管理（包括道路挖掘、占用以及户外广告设置等行政审批）；3.5米以上宽度的市政道路由市市政管理部门统一进行管理。

为进一步深化广州市城市管理体制改革，充分发挥区一级政府的积极性，根据广州市委、市政府《关于深化城市管理体制改革的决定》（穗字〔1998〕24号）及市委办公厅《关于重新印发广州市深化城市管理体制改革试点区方案的通知》（穗办〔1998〕6号）的精神，1999年对市、区两级政府市政道路管养的范围进行了重新划分明确，除了34条承担交通主要疏导功能的主干道和城市中心区重要的城乡出入口道路（广园快速路）、排水设施、泵站、人工湖以及跨江大桥、隧道、高架路、立交由市级直接管理外，其余524条市政道路的行政管理、养护维修分别下放到各区进行属地管理。

（二）传统的市政道路养护模式存在弊端

1．养护运营成本过高

受到计划经济的束缚，养护单位人员臃肿，包袱沉重，普遍存在养护作业效率低、成本高，限制了养护机构或队伍参与市场竞争的能力。从2003～2004年全市市政道路养护费用的使用情况可以看到区政府每年财政投入在市政道路养护经费中，用于人头费分别为25％、32％，上升了7％。其他开支分别是11％、13％，上升了2％；用于市政道路养护的分别是64％、55％，下降了9％。养护人员人头费（包括工资、各种福利、补贴）居高不下，挤占了大量的养护资金，养护行业单位缺乏自主权和积极性，职工吃“大锅饭”的思想严重，已有设施的低水平养护、低效率运行，难以适应城市化建设水平不断提高的客观要求。

2．养护水平参差不齐，导致市政道路整体完好率普遍偏低

目前国家市政养护行业的统一规范性指导和评价标准，采用市政道路完好率来评价市政道路养护质量的综合性指标，具体以百分为基数，比较各项相关指标统计后得到道路一段时期内的养护水平，达到95分以上为优，90～95分为良，82～90分为合格，82分以下为不合格。按照广州市作为一个南部发达城市和现代化大都市的城市水平来讲，这种状况长期维持下去，得不到及时改善，必将严重影响城市生活和市民的出行质量，制约城市经济和社会发展[1]。

（三）改革传统市政道路养护模式的必要性

市政道路养护的传统模式产生如此多的弊端，究其原因主要有以下三个方面：

一是养护运行机制僵化、缺乏创新。现行市政道路养护管理与生产一体，既是裁判员，又是运动员，缺乏竞争，职工满足于现状，养护部门封闭自守，“等、靠、要”的消极心态和陈旧观念严重，生产靠计划安排，经费按人头划拨，设备靠上级配备，养护部门自我发展意识不强，难以适应市场经济体制的要求，也使得养护水平很难得到提高和发展[2]。

二是“重建轻管、重建轻养”的观念长期存在。城市设施养护是一个漫长的过程，如果不加强维护和改造，则会加速这部分资产的贬值。长期以来，由于各种原因，在一些城市中存在着重建设、轻养护的情况，不太重视市政道路养护资金的投入。在城市建设中，各级政府都愿意出钱，因为它能够立竿见影。而在城市设施的日常养护过程中，由于见效慢，所以不愿意投入过多的经费，随着养护经费的捉襟见肘，使得养护质量逐年滑坡。

三是市政养护管理体制的多层次和责权分离。根据《广州市市政设施管理条例》第二条规定：“市市政管理部门是全市市政行业的行政主管部门。”在现行的体制下，市、区道路的管理和维护单位之间没有行政隶属关系，市市政管理部门的责、权、利不一致，各级部门各有各的要求和安排，往往使政府年初下达的市政设施养护经费使用和管理缺乏监控，正常养护经费和创建、突击工作经费、大中修项目经费混合，养护任务不能按养护计划实施，市市政管理部门无法对各区市政养护管理经费使用情况进行跟踪管理，也无法对其使用效益进行考核，导致市政管理水平不能得到整体有效地提高[3]。

三、广州市城市市政道路养护市场化进展情况

以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以推进市政道路养护行业可持续发展为核心，按照企业化经营、市场化服务、产业化发展的方向，建立政事（企）分开，管养分离，调控有力的政府管理职能与管理体制，完成全市市政道路养护服务事业性单位的转制改革，打破地区封锁和部门垄断，引进和发展合资合作、集体、个体经营等多种非公有制形式的道路养护作业服务企业，培育统一、开放、多元竞争、机制完善、市场规范、充满活力的市政道路养护作业服务市场。

四、推进市政道路市场化改革的对策措施

市场化不是推卸政府在公共服务领域中的职责，而是为了更好地满足社会对公共物品及服务的需求。市政道路养护行业的改革是一种必然趋势，然而我国目前还处于市场化进程初期亦即体制转型期的阶段，要在很短的时间内实现向现代市场体制转变，政府必须担当推进市场化改革的角色，即要加快对现有市政道路养护单位的体制改革，做到管、养完全分离。为有利于事业性质的管养单位的转制和职工队伍的稳定，保证现有养护单位的生存和发展，政府可在人力、物力及财力上，对现有的事业性质的市政道路维修单位提供帮助，以加快其转制工作[4]。养护事业单位改革的基本思路应是：“加快建立与市政设施养护市场化匹配的现代企业制度，通过原国有企事业单位实行政企分开的改革，实现单一产权向多元化的产权结构转变。”逐步形成国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业和非国有企业并存的多元化的产权结构。各种企业以平等的身份参与特许经营权的竞争。促进市政设施管理养护部门提高服务水平和服务质量，提高经济效益，降低服务成本，使每一个企业真正成为充满活力的市场主体，主要做好以下三个方面的工作：

第一，要妥善处置改制单位资产，明确改制过渡期相关优惠政策。改革必须要支付相应的成本来推动，笔者认为，市政道路养护企事业单位国有净资产应该是改革成本的主要来源。市政养护企事业单位固有净资产，应首先用于支付欠缴的养老、失业、医疗等社会保险费，拖欠的职工工资、医疗费，改制时职工的经济补偿，离岗退养人员的费用以及涉及职工个人的其他有关费用。剩余或不足部分，在城市市政养护行业内统一调剂使用。行业内统一调剂不能解决的，由本级财政解决。净资产中不够提留改制成本的，可将其原使用的划拨土地，按照有关法律、法规和政策的规定进行出让，其收入按国家规定缴纳税金后，优先用于企事业单位支付改制费用。同时，改革也不可能一蹴而就，应设置3～5年的过渡期，对原国有的改制单位进行适当扶持。在过渡期内，改制企业可优先获得特许经营权；原财政补贴数额暂维持不变，用于支付改革成本，稳定人心；在同等条件下，

改制单位在资质审批、工商注册时应有一定的优先权，并可适当放宽条件；由事业单位改制组建的企业，可以享受国家相关税收优惠政策。

第二，要确保政府足够的投入。推进市政道路养护市场化改革，不能改变其社会公益事业的基本性质，政府决不能有“一改了之”、“甩包袱”的想法，对市政道路养护行业非经营性项目所需费用、企业的政策性亏损和必要的改革成本，政府应予以补偿，同时随着财力的增强，政府应仍要不断加大对城市市政道路养护的投入，形成政府引导、社会参与、市场运作的投资机制。城市道路桥梁、公共管网、广场、园林绿化等大型市政公用设施的建设，仍以政府投入为主，也可采取市场运作、以综合开发带项目的办法建设大型市政公用设施；对尚不能完全市场化运作的市政公用设施，政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴；对可经营的市政公用设施，政府一般不再投资并逐步退出。要逐步转变政府投入方式，实行项目代建、改变政策性补贴方式，变“养人”为“养事”。同时，在改革过程中，政府财政要承担必要的改革成本，比如：改制前事业单位未启动养老保险社会统筹的，职工按规定计算的连续工龄可视同缴费年限，不再补缴；改制后不保留国有资本的企业，对给予职工的经济补偿，原单位有支付能力的，由原单位支付，原单位确实无力支付的，可从国有净资产中支付，不足部分可由同级财政补贴。

要保障职工合法权益，做好转制企事业单位人员安置工作。按照“人随事走，费随事转，老人老政策，新人新政策”的原则推进，进行产权制度改革的国有市政公用企业和职工，必须按规定参加社会养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险。已参加社会保险的欠缴费用，应由企业予以一次性补交，企业无力负担的，由其主管部门负责补交或由当地政府协调解决。对实行股份制改造的国有企业的离退休职工，养老保险、医疗保险基金（含工伤、生育保险费）可从出售国有资产的变现收入或国家股份分红中按当地政府规定标准缴纳，需要预留的按规定预留。事业单位改为企业后，其人员全部实行企业职工养老保险制度，已经参加了机关事业单位养老保险制度改革的，其单位人员的养老保险关系随之转移，纳入企业职工养老保险范围。事业单位改为企业前退休或改企过程中退休的职工，原退休金的计发办法不变，经营供给渠道不变，退休费发放和日常管理工作由原单位负责，并逐步转到社区。改为企业后退休的职工，其养老保险待遇按企业标准执行，实行社会化发放和管理。

市政工程协会就是要从行业整体利益出发，制定出相应的行业职业道德标准，规范协会内部各企业问的经营行为与经营手段，从而保障整个行业的总体利益。在协调行业内部及其外部事务中，应以全体会员企业利益和行业的整体利益为根本出发点，决不能将少数企业的利益凌驾于大多数会员企业和全行业之上；提高行业的自治能力。主要包括两大方面的内容：⑴行业制度的建立。从行业出发，建立利于行业发展的一些规划性的制度、章程、标准等，如制定《市政行业自律公约》等具有针对性的企业自律性公约，约束行业内部各企业按制度要求进行有序竞争、共同占有与扶持市场、发展行业经济与地方经济；⑵行业职业道德标准的建立。各企业在生产经营中首先要遵循法律规范，但法律规范并不要求每个企业具体用什么方法与手段去竞争、去经营、去占领市场，这就决定了某些企业可能利用法律无法规范的空间，采用以损伤他人利益的手段去占领市场或获取不当得利。

积极创办协会会刊和“协会信息”，加强协会信息化建设。充分利用协会的网站，宣传党和政府有关城市建设管理方面的方针、政策，交流各会员单位在改革、管理、引资融资、技术交流、学术研讨等方面的经验和作法，及时传送国内外有关市政行业的发展动态为广大会员单位提供信息服务。

结束语：

因此，创新城市市政道路养护服务的市场化运营机制就成为急需加以研究的问题。

参考文献

[1]韦业强.市政道路桥梁设施的养护管理初探[J].智能城市，2018，4（05）：65.

[2]冯钰洁.市政道路养护企业集约化发展路径探讨[J].现代经济信息，2017（21）：17-18.

[3]田善森.市政道路管理养护措施浅议[J].中国工程咨询，2017（09）：64-65.

[4]沈志新.市政道路路面养护经济性分析及养护决策优化[J].资源信息与工程，2017，32（02）：137-138.