加强长江河道堤防管护机制建设的思考——以长江干堤武穴段为例

加强长江河道堤防管护机制建设的思考——以长江干堤武穴段为例

饶思球李英

武穴市河道堤防管理局湖北武穴435400

摘要：作为长江经济带的基础性设施，长江堤防保护着长江两岸农田耕地、人民生命财产和重要的国民经济基础设施安全，承载着长江经济带防洪保安的任务。在深入贯彻落实长江“共抓大保护，不搞大开发”的形势下，需要进一步完善长江堤防良性管护机制，着力加强河道堤防管理队伍建设，合理使用管护资金，规范工程管护，强化水政执法，充分发挥工程防洪功能，确保堤防工程安全度汛。

关键词：长江堤防；管护工作；完善机制

一、目前长江河道堤防工程管理现状

武穴市境内长江河道长46.99公里，堤防长34.499公里，其中国家二级堤防黄广大堤28.475公里，国家三级堤防黄冈长江干堤6.014公里（不含山丘）。沿线穿堤涵闸8座，中型涵闸1座（武穴大闸），小型涵闸5座，交通闸2座。1998年长江发生流域性大洪水后，长江干堤经过全面加固建设，堤防工程体系基本建立。2008年水利工程管理体制改革，武穴市长江河道堤防管理单位武穴市河道堤防管理局定性为一类纯公益性副科级事业单位，隶属武穴市水利局。设有二股一室一中队和五个管理段。现有在职干部职工91人（财政供给64人，自供27人）。负责武穴市长江河道堤防防汛抗洪的技术指导和河道、堤防建设，管理全市河道堤防的日常维护和正常运行、安全监测等事项。实行新的工程管理运行机制取得初步成效，工程管理水平一定提高，工程面貌有所改观。随着长江流域经济社会快速发展，尤其是国家长江经济带发展战略的实施，对流域防洪安全提出了新的更高要求。

二、当前新形势下对长江河道堤防管理工作的要求

长江是中华民族的生命河，也是中华民族发展的重要支撑，40年的改革开放，长江沿江地区的经济社会迅猛发展，人民的生活水平日渐提高。在沿江经济发展的同时，人们居住生活环境也逐步恶化，出现了复杂的水问题，不能满足人民日益增长的美好生活需要。为实现人类社会的可持续性发展，人们必须在认识自然规律的基础上，以科学的方法对长江河道堤防进行管理，努力做到人与长江和谐发展。加强河道堤防管理，在确保河道堤防防洪安全的前提下，实现河流水资源可持续开发利用，促进水生生态系统的恢复和生态环境的改善，以健康的河流生态实现自然和社会属性的统一。进一步完善长江河道堤防管护机制，强化涉河建设监管，规范河道堤防管理，全面推进长江大保护，全面提升河道堤防管理水平，维护河道健康生命，形成人与自然和谐发展的生态新格局。

三、长江河道堤防管理工作存在的问题

1、管理体制问题日渐突出。多年来，长江河道堤防实行流域统一管理和区域分级管理的体制，县级河道堤防管理单位负责本行政区域内长江河道堤防的管理工作，行政上受水行政主管机构领导，业务上受省市河道管理单位的统一领导。2008年水利工程管理体制改革，完成机构定员定岗，专管队伍的人员工资被列入了财政全额供给事业编制预算，“两费”逐年在一定程度上得到解决，但17个无编无岗人员没有分流，湖北省从2015年9月起停止征收河道工程修建维护管理费（堤防费），改由同级财政通过部门预算安排，地方财政部门根据财政资金情况适当给与补助，因此在水管体制改革中的工程运行管理费和维修养护费“两费”仍存在很大缺口，不能保证工程按需及时进行维护管养。

2、河道堤防管理手段和方法相对落后，与河长制的建设目标不相适应。我国已经进入新时代，长江经济带的发展对河道堤防管理也提出了更高的要求。而河道堤防管理工作无论是对工程隐患的检测还是日程管理几十年来基本沿用原始的设备仪器和人工管理方法，难以解决随着经济社会发展出现的复杂的“水问题”，“四乱”现象发生率较高。因此，河道堤防管理工作被动局面较普遍，疲惫于清理“四乱”，难以进行精细科学化管理，管理的水平难以提高，实现“水清、河畅、岸绿、景美”的目标还有相当的差距。

3、河道堤防单位管理职能单一和人员管理技能不全面，与长江大保护多功能管理不适应。现代河道堤防管理的目标是构建防洪安全、环保和生态三位一体的“人水和谐”的防洪体系，而武穴市矿产资源丰富，长江沿线的码头众多，管理职能交叉，管理难度加大，需要交通、农业、生态环境、综合执法、自然资源等多部门配合支持，迫切需要建立多功能河湖管护机制，以全面适应统筹发展的需要。现代河道堤防工程管理需要水利工程、园林和信息化等各类人才。2008年水管体制改革后，人员逐步减少，退休一部分，部分能力较强的被上级主管部门抽调一部分，剩下一些60年代出生的老职工仍然充当单位主力。人员老龄化，人才结构不合理，工作动力不足，责任心不强，岗位责任和目标管理制度不能有效实施，导致岗位工作职责不清，能力强，任务过多，责任重大；没有能力反而推诿，无所事事，推责任。管理单位工作状况是少数人忙碌，人浮于事，整体效率不高，管理水平难以提高。

4、堤防管理部门执法能力弱，造成管理工作出现被动局面。随着长江流域经济社会的快速发展、城镇化进程的加快以及水资源的开发利用日渐频繁，各类违法水事活动也逐渐增多。当前，河道岸线资源保护与开发利用矛盾已很突出，由于水利部门执法能力建设不足，导致对堤防工程安全管理的非法行为打击力度不够，有待进一步加强。武穴市成立了行政综合执法局，水利部门没有执法权，只有上报处理，但等到上报，违法违章行为已经发生。部分涉河项目是招商引资，部分行政领导无视水法规，随意要求涉河单位在堤防管理范围内打桩钻孔。堤防工程在98年大洪水后加固完成，确权划界工作花费大量的人力物力财力已完成，但部分内外平台多年来一直被个别承包户和农民无偿占有种植，严重影响长江河道堤防管理。

5、堤防数字化管理建设不足，不能满足现代化堤防建设的需要。在信息化普及的现代社会，河道堤防管理仅仅只是利用计算机作为办公的设备，即使购买部分现代管理设备，也没有配备相应的管理人员，因此设备也难以发挥效益。长江堤防具有堤线长，管理的环境复杂，存在的问题多，管理难度大，工程管理最基本的数据、办公、档案等系统也没有建立起来，信息源开发和利用相对滞后，严重制约河道堤防现代化管理进程。

四、加强新时代河道堤防管理工作建设的思考

1、进一步深化管理体制改革，实行管养分离。全面落实“两费”，实行管养分离，树立“健康维护、精细管理”新理念，建立与河长制管理目标相配备的管理体制，促进长江经济带协调发展。完善长江河道堤防日常巡查管护制度，积极采用政府购买服务和先进管理手段，建立长江河道堤防长效管护体系。针对长江河道堤防的特点，研究制定维修养护、河道保洁、河岸绿化、日常巡查等长江河道堤防管护技术标准，促进长江河道堤防管理标准化。引入市场机制，通过向社会购买服务等方式，完成工程维护、河道疏浚、水域保洁、岸线绿化、巡查检查等管护任务。制定维修养护、巡查检查、绿化等专业队伍的准入门槛，积极培育河道堤防管护市场，逐步探索市场化、专业化、社会化的长江河道堤防管护机制。

2、规范人才队伍建设与管理，提高管理水平。现代堤防管理需要复合的人才，建立人才引进和退出机制，及时更新水利工程、园林和信息化等各类人才，激活人才的积极性和创造性。人员安排“因事设岗、以岗定责”，改变“职高手低”，一职定终身的局面，建立能上能下的激励机制。建立终身教育和培训机制，使工程管理和维修养护人员终身不断受到业务学习和技术培训，造就一批具有创新意识、懂技术、会管理、善经营的复合型现代工程管理人员，建成一个具有较高素质和技能的工程维修养护技术群体，提高管理队伍整体素质。

3、强化河道堤防管理工作的监督管理，确保管理工作落到实处。长江河道堤防堤线长，如果疏于管理，不仅会发生“四乱”现象，甚至会发生违建的打桩钻孔危及堤防安全的行为发生。这就需要管理员加强日常巡查管理到位，避免各种违规行为发生。因此，需要建立一整套务实高效管用的监督体系，明确堤防工程的日常、年度和特别检查及河道清障、河道保洁、河岸绿化、堤防工程和附属设施维护管养、涉河项目建设及行政事务这些内容的监督管理，同时明确监管人员、方式、责任和处置措施，使监督管理工作有依可循，从根本上改变不愿管不会管、管不了管不好的被动局面。

4、建立长江河道堤防综合执法协作联动机制，维护了流域正常水事秩序。面对长江大保护的新形式，长江综合执法需要进一步理顺流域与区域相结合、行业管理和统一管理的关系，明确各自在管理和执法中的权限和相互的责权关系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，建立和完善流域与区域、水利部门与相关部门的协作联动机制，建立执法平台、强化日常巡查、开展专项检查、严格依法办案，切实推进依法行政，为推动长江流域保护和绿色发展提供水利法治保障。

5、加强数字化管理体系建设，提高河道堤防管理水平。随着现代科学技术的发展和进步,河道堤防的管理工作也越来越趋向数字化、现代化方向发展。河道堤防管理依靠数字化管理系统可以及时收集、储存和处理大量的信息，构建完善的河道信息数字化与信息化的管理框架体系，对堤防、崩岸、涵闸工程的安全运行状况进行实时监测，运用自动化控制机制对河道管理进行实时的远程和管理，实现河道堤防的科学管理。