基于三规合一的商业网点专项规划——以花都区商业网点布局规划为例

基于三规合一的商业网点专项规划——以花都区商业网点布局规划为例

钟尤丽

广州市城市规划勘测设计研究院510060

摘要：本文在分析目前商业网点规划特点的基础上，提出了基于三规合一的商业网点专项规划思路，并以花都区商业网点布局规划为例，对结合三规合一开展商业网点规划从而加强规划可实施性进行了探讨。

关键词：三规合一、商业网点、专项规划

城市的商业网点规划对于促进城市商业体系完善、保证城市商业健康发展具有非常重要的意义。2004年，商务部印发了《城市商业网点规划编制规范》，加强对城市商业网点规划编制工作的指导，使商业网点规划逐步规范化和标准化。在众多规划工作者长期的商业网点规划工作和理论探索中，我国城市商业网点规划渐趋成熟，理论框架也愈臻完善。但目前城市商业网点规划对商业网点的规模数值、功能指引、项目布点甚至发展方式均有所安排，但却仍然存在网点落地难、商业网点规划缺乏可实施性的问题。基于此，本文就结合三规合一开展商业网点规划从而加强规划可实施性进行探讨。

一、商业网点规划的特征

1、城市商业网点规划从属于城市总体规划

城乡规划是一项全局性、综合性、战略性的工作。城乡规划体系中的总体规划包括各类专项规划内容，城市商业网点规划属于城市总体规划的专项规划，是对城市总体规划中商业相关内容和要求的补充、深化和完善。城市商业网点规划应遵循城市总体规划的要求，体现总体规划发展目标和战略、空间布局，对城市商业网点的规模、功能、空间结构和网点布局等进行统筹安排和控制指引。因此目前大部分城市商业网点规划往往是立足城市全局，对城市商业网点的总体规划，而对具体网点的用地管理和建设不一定具备实施性保障作用。

2、规划组织编制的主体是城市商务主管部门

目前我国大部分专项规划由各对应专业的行政或业务主管部门牵头负责组织编制，城市商业网点规划的组织编制主体是商务主管部门，包括经济贸易局、商贸旅游局、商务局等。行政或业务主管部门牵头组织编制对应专项规划，便于主管部门对规划编制进行专业指导，准确把握定位、目标和布局，并全过程完整地掌握专项规划成果，直接运用到行政管理工作中。但是商务主管部门不具有直接对土地管理或商业网点建设用地审批的权力，因此若规划商业网点与土地利用总体规划等存在矛盾也不能及时发现和调整，可能导致商业网点招商引资后用地报批和建设受阻。

3、规划重布局轻边界，比较忽视与土地利用总体规划的衔接

目前城市商业网点规划深度因规划任务要求的不同，存在一定差异性，但总体来说，由于城市商业网点规划属于城市总体规划的专项规划，决定其以城市总体规划为基础。因此一般城市商业网点规划在空间布局上集中关注在网点的位置分布，而对网点的边界并不重视或一般不表达，同时也极少与土地利用总体规划用地边界进行衔接。对土地利用总体规划的空间管理比较忽视但是网点建设又需要国土部门的建设批复，因而无法排除规划矛盾保证布点落地，影响商业网点规划的可实施性。

二、基于三规合一的商业网点专项规划

由于规划分治、技术标准不同、规划期不一等原因，我国规划体系中国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划三规之间存在着衔接困难甚至矛盾重重的问题，从而影响空间发展、土地管理和资源配置的效率。因此，广州市于2012年5月开展“三规合一”工作，梳理了三规之间的关系，形成了“五个一”规划成果，对广州土地资源布局进行了有效的优化，促进了土地节约集约利用。

在此背景下，作为城乡规划体系下专项规划的一部分，花都区商业网点布局规划在编制的过程中，借鉴广州“三规合一”规划的思路，采取“国民经济和社会发展规划定目标、城乡规划定坐标、土地利用总体规划定指标保界限”的工作方法，统筹花都区商业网点规划内容，加强规划的可实施性。

1、以国民经济和社会发展规划为依据，确定规划目标定位和发展战略

国民经济和社会发展规划是国家或地区的经济、社会发展总体纲要，是综合性的发展规划，主要确定经济和社会发展的总体目标，指导各个行业发展的分类目标，目标性强。花都区商业网点布局规划以《花都区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011-2015年）》为依据，衔接“十二五”规划空港门户建设、产业经济建设、全面打造幸福花都等发展目标，确定花都区商业发展定位为广州国际商贸中心的北部中心，打造“区域性商贸发展中心、广州北部休闲购物天堂、广州空港商贸集聚区、高端制造业服务集聚区”，提出“高端引领、产业共荣、传统提升、配套优化”的策略。

2、以城乡规划为基础，确定商业网点布局的规划结构和空间布点

城市商业网点规划从属于城市总体规划，须遵从城市人口结构、用地空间、产业结构、交通发展、各类资源等各项安排。花都区商业网点布局规划以花都区城乡规划为框架基础，结合花都的新城市功能布局结构，衔接总规的行政、文化、产业、居住等的结构特点，人口集中程度以及交通条件等，将花都区商业网点布局结构规划为“一轴两带三圈多中心”，形成多个商业发展空间层次，引导商业均衡有序地布局发展。

3、远近期结合，划定近期重点项目边界

结合商业网点布局发展重点和市场需求的紧迫性，制定近期商业网点重点建设项目，其余网点布局作为规划期限内的远期实施计划，强调近远期相结合，分阶段落实商业网点布局，有利于商业网点实施工作的有序推进。花都区商业网点布局规划近期到2017年，完成商业网点建设项目共36项，包括大型商业网点、商业街项目、批发市场（专业市场）、农贸市场(肉菜市场）等。规划按照需求规模划定了近期重点项目的边界，令近期重点建设商业网点的空间表达更具象化，便于管理人员执行规划，并提供可与土地利用总体规划、城乡规划用地空间边界协调的基础。

4、尊重土地利用总体规划用地和空间管制，从近期项目着手协调工作

土地利用总体规划是资源保护型的空间规划，与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护。花都区商业网点布局规划主要利用近期重点项目边界与土地利用总体规划的建设用地边界进行协调，对不符合土地利用总体规划、侵占非建设用地尤其是生态环境安全区的近期重点项目进行布点更换或者边界调整，保障近期项目国土审批的顺利，提高项目落地的可能性；同时远期布点也尽可能保证符合土地利用总体规划建设要求。

5、上下联动，提出控制性详细规划优化建议

控制性详细规划是总体规划下一层次的规划，根据总体规划的要求，用以控制建设地区的用地性质、使用强度、道路工程管线以及空间环境等内容。它是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。花都区商业网点布局规划为了保证规划的顺利实施，着重对近期重点建设项目的相关指标进行研究，主动与现行控规的用地性质、用地和建设规模、各项控制指标进行衔接，提出对现行控规修改调整的建议，作为下一轮控规优化的参考，促进城乡规划上下层次互动协调。

三、小结

我国城市商业网点规划具有空间布局规划和产业调控双重职能，规划的核心内容是商业网点空间布局，而商业空间布点的建设落实与否是检验城市商业网点规划可实施性的重要标准。因此，规划编制过程中，结合“三规合一”的思路和工作方法，以国民经济和社会发展规划为目标依据，衔接城乡规划与土地利用总体规划的空间管理，确保商业网点规划与“三规”确定的保护性空间、建设规模、开发边界等相一致，才能保障商业网点建设报批过程的顺畅和商业网点规划的顺利实施，促进商业网点健康有序发展，也才能有效起到产业调控的作用。

参考文献：

[1]陈志诚、侯雷.探索有效的规划控制与引导模式——浅议城市商业网点规划新的范型.城市规划，2011/4；

[2]胡永仕、王健.城市商业网点规划理论框架构建.商业研究,2010/07。