兰陵县在法治国土建设过程中有关农村宅基地管理的探索和思考

兰陵县在法治国土建设过程中有关农村宅基地管理的探索和思考

张厚芝

山东省临沂市兰陵县国土资源局山东省临沂市277700

摘要：加快建设法治国土，全面推进国土资源依法行政，工作重点在基层。在新常态下农村宅基地管理还存在诸多问题丞待解决，在农村非法占地、非法转让土地、变相买卖土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和划新不丢旧的违法行为层出不穷。本文总结分析了宅基地的利用现状、对存在问题进行浅析，并对下一步的如何加强宅基地法制化管理进行探索。随着新农村建设的深入开展，不让宅基地问题成为农村发展的瓶颈，依法依规用地，突出保护农民的土地权益，势在必行。

关键词：法治；宅基地；现状问题；节约集约；兰陵县

近年来，随着农村经济的快速发展，农民生活水平的不断提高，兰陵县新农村建设和美丽乡村建设进入了全新阶段。习近平总书记指出，各地开展新农村建设，应坚持因地制宜、分类指导，规划先行、完善机制，突出重点、统筹协调，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，“建立城乡统一的建设用地市场”。那么，目前农村宅基地管理到底存在哪些问题，应该如何规范和完善宅基地管理制度？涉及农村宅基地使用和管理问题，因面广量大，情况复杂，也就成为国土资源管理工作的热点、难点问题之一。

1当前农村宅基地的基本情况

兰陵县总面积1724平方公里，地处两省三市交界处，南邻江苏省徐州市，西与枣庄市结界，地势西北部为山丘区，向东南逐渐降低，东南部为平原区，全县辖1个街道办事处、16个乡镇及1个省级开发区，1024个行政村，130万人口，村庄居民点用地总面积288780亩，其中宅基地共325063宗、总面积130020亩，户均人口4人，户均村庄居民点用地面积0.9亩、户均宅基地面积0.4亩。根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅，必须符合乡（镇）土地利用总体规划，结合旧村改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地，严格控制占用农用地。新建宅基地面积限额为：（一）城市郊区及乡（镇）所在地，每户面积不得超过一百六十六平方米；（二）平原地区的村庄，每户面积不得超过二百平方米。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米；（三）山地丘陵区，村址在平原地上的，每户面积一百三十二平方米；在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米。但是，农村宅基地真实的现状和法律规定相差很大，农村宅基地违法占地行为发现难、制止难、处罚到位难的现状并没有明显改善，农村居民建房违法占地现象普遍，违法比例仍然居高不下并有上升趋势。

2宅基地现状和存在问题

2.1土地违法违规占地现象仍比较普遍。

当前农村土地违法主要表现为五种形式：一是宅基地违法，二是村集体或农民个体经商、自办企业等违法用地，三是农村基础设施和公益事业违法用地，四是村和用地户签订协议违法用地，以租代征，五是违法取得土地使用权等其他破坏耕地的违法行为。由于法律规定农村村民符合条件可申请一块宅基地，农民向集体申请宅基地可无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”，使农民群众产生了“不要白不要”的心理，致使违规违法占地建房。一是农村一户多基现象还很普遍。有的农户异地拆旧换新申请建房，新房竣工后，老房不拆或改作它用或卖与他人。有的农户家庭人口多，形成了批而不用，一户多基现象。二是未批先建。有的村民“先斩后奏”擅自建房；有的村民一边申请一边占用，手续还未到手，房屋已建成。三是少批多占。不少村民在批准的合法面积基础上擅自增加面积，造成批少占多、不好管理的局面。目前农村建设的房子投资数额较大大，建设速度更快。大部分农民建设两至三层住宅，投资一般在30万元以上，从开工到主体工程完成，快的仅需两个星期。很多的占地户不提出用地申请，未报即用，对土地管理法律法规置若罔闻，违法性质非常恶劣。

2.2土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重。

随着农村经济的发展，农民增收，农民要求改善居住条件愿望也越来越迫切，农村建房居高不下，并呈增长趋势。而由于农民的法制观念意识淡薄，在没有进行土地审批的情况下，私自建房屡见不显。村民建房选址多数在自家责任田、承包地或交通便利的村庄道路附近，没有统一规划，随意选址。在建房的同时，老房子又没有拆除。因此形成了一户多宅，建房不拆旧等问题普遍存在。这样便形成了“空心村”，使得村庄外延扩张。耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。

2.3土地承包合同不完善，占地随意性大。

管理是一门科学。科学管理可以起到事半功倍的效果。农村在国土管理上无章可循。土地违法情况纷繁芜杂，加上违法信息掌握滞后，管理上常常是鞭长莫及，造成了管理上的漏洞，给违法建设提供了有力的空间。其表现：一是土地随意买卖。农村以划宅基为名，一百二十多平方米的地面可卖20000元，一间老年房的地面可达2000元。个别村干部为达到自己的目的，擅自将村子周围的良田当宅基卖掉，从中获得土地的收益。二是随意调换转让土地用于非农业建设。《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让，转让或出租于非农业建设……”建设若使用集体土地的必须先征为国有，不能直接使用。而在农村末经国土所申报批准，随意调换转让建养殖场。私自买卖土地，严重的破坏了农村大片良田，造成国家资产的损失。三是上级花费资金开垦的荒山、偏远缺水的山地，无人承包管理和耕种，致使大片荒芜浪费。

2.4法定程序繁琐，土地违法处理难。

当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地到位难的问题。《土地管理法》规定，违法建筑必须无条件拆除或收回，而法律赋予土地管理部门程序处罚，申请法院执行，还得很长时间，期间违法建筑已成为事实，给土地管理工作带来严峻的挑战。一是现场制止难。农民突击施工，边查边建，违法行为易成事实。二是立案查处难。多数住宅建设符合申请宅基的条件，大量民生设施、公益项目是政府要求建设的，有些违法合理但不合法，给违法行为的定性有难度。三是处罚执行难。多数农民住宅、公益项目无法拆除，罚款也很难到位。执法中甚至出现以自残、服毒相要挟和围攻执法人员的现象。

3农村宅基地管理存在的问题分析

农村用地违法用地突出，既有深层次的经济社会背景，也有管理的问题。

3.1基层国土管理体制权责不清。

首先基层国土改革后，国土处于双重领导之下。上级国土部门赋予基层国土的主要责任是负责本辖区内基本农田保护、地质灾害防治，配合上级进行矛盾调处等。然而基层国土工作既要种好自己家的“责任田”，又要耕好政府这块“地”。而基层国土所人员被乡镇政府安排兼职—招商引资、计划生育、环卫创建、违建拆除等，造成本职工作的时断时续，乡镇土地管理人员无不调侃的说：“被征用了”。其次是自身问题，基层国土所作为县国土局派出机构，具体从事农村国土资源执法。但这些人员，不是专一的，有的是非公务员身份，他们对自己的身份忧心忡忡。有的成为“大把抓”的人员，成了空设的位子。

3.2农村建设用地指标紧缺，加剧了农村日益增长的改善生产生活条件的现实需求，指标城乡配置长期失衡的矛盾。

农村建设用地需求在增长但用地计划指标严重不足。目前能用上指标项目大多是县里的重点项目，其他如中小企业和广大农村用地特别是宅基地需求基本无法满足需求，计划指标经层层扣减后，实际落实到农村的很少。虽然国土资源部出台政策规定地方要拿出指标用于农村宅基地建设，但在很多地方仍落实不到位。

3.3宅基地行政审批效率较低。

在农村宅基地管理中，农村村民建房用地程序为：村民申请——村组和村委会意见——国土所勘察后报乡镇政府出具意见—报县国土局审核——报县政府审批。但这个看起来比较单一的审批程序因用地户的不同情况办理用地手续会涉及公安、规划、经管等多个部门，但部门间协调和统一性不够、各行业审批都有自己的要求，甚至手续办理过程中因审批要求的需要出现“撞车”现象。因而，提高村民建房审批办事效率已成当务之急。加强规划，实行预审。按照城乡统筹发展，节约集约用地的原则，编制乡镇土地利用总体规划和乡镇规划、村庄规划，划定村镇撤并复垦范围[2]，对不符合规划的坚决不予审批。

4推进法治国土建设过程中的建议

4.1强化国土资源管理的责任，把牢土地闸门。

加强土地法规政策的宣传。宣传《土地管理法》及相关法规，增强群众法制意识，土地政策和土地忧患意识，牢固树立宅基地、自留地、承包地属于集体所有，个人拥有使用权，没有处置权的意识，破除土地属于私有的观念，增强村民节约土地，依法用地的法律意识。

4.2严格保护耕地。

强化土地管理责任的核心是“保红线、保增长”。基层国土所要强化责任目标管理，做好本辖区内的土地利用总体规划的修编工作，切实保护好耕地。特别是保护好基本农田，把握好土地闸门，基本农田保护签到户，对乡镇耕地保护量化分解，作为对村委会工作考核评价的重要内容，量化严格考核。

4.3节约集约用地。

节约集约用地是基本国策，国土所作为国土管理的前哨阵地必须认真贯彻，做强做实管理与服务。一是村民建房，镇工业集中区用地，严格按照土地利用的总体规划，达到节约用地，合理用地的目的。二是加强闲置地管理。妥善处理好空闲宅基地和空闲房等敏感的问题。农民申请建房时，必须建新交旧，旧宅基地交由集体统一支配。对收归集体的旧宅基地根据实际情况，或用于分配农民建设，用于复耕，增加耕地。不能交出旧宅基地的，如农村老人居住的，也要签订拆旧协议缴纳保证金，协议规定的时间不能及时拆除的用保证金作强制拆除资建立建新宅交出老宅基的相关政策。通过农村宅基地置换，引导鼓励农民退宅还耕，减少农村居民点建设用地规模。

解决三农问题，进行新农村改造，除了挖掘土地潜力保障建设用地需求外，更重要的是全面解决“三农”问题，温家宝总理曾提出，新农村建设就是要把解决“三农”问题放在更重要的位置进行强调。“三农”问题不是一个问题，也不是三个问题，而是一系列问题，“三农”问题不是农民自身的问题，也不是涉农部门的问题，而是全社会的共同问题加强宅基地管理[3]，推进依法依规用地势在必行。

参考文献：，

[1]李现军.新农村建设，路在何方？山东国土资源[综合].2015（2）：23-23

[2]李东方.李绪东.周涛枣庄市山亭区加强农村宅基地管理和“空心村”治理的思考山东国土资源.2010（3）：45-45

[3]李现军.新农村建设，路在何方？山东国土资源[综合].2015（2）：24-24