“苍蝇式”村官腐败问题的基层治理

“苍蝇式”村官腐败问题的基层治理

刘洪

云南财经大学财政与公共管理学院云南昆明650021

摘要：本文通过对村官腐败的主要招数剖析，揭露了“村级财务黑洞”之外的另一个“监管黑洞”。引发人们去解析小官巨贪铤而走险的背后的深层原因，以及如何从源头治理“苍蝇”式村官巨贪病的思考，有助于从基层有效地治理“村官”腐败。

关键词：村官；腐败；治理

中国吏治史上，村官上排不出“品位”，下叫不出“级别”，但“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，手中拥有“绝对权力”。村干部不属于国家行政体系之内，但由于村干部作为各项农村政策的具体执行者、贯彻者，作为党和政府联系群众的重要纽带。然而随着有的村干部贪污几千万甚至上亿元的腐败事件平平曝光后，“小官巨腐”的问题引起人们关注，同时也留下诸多的疑问，让我们去探寻村官腐败背后的真相与破解之策。

一、村级财务“黑洞”：腐败村官大贪婪敛财主要招数分析

在贫困农村财政的大部分收入，部分来自财政各级党政机关拨付的补助和专项资金，部分来自集体收入，包括发包收入和擅自罚款等。但随着诸多农村小官巨腐案件曝光，其敛财手段也浮出水面，招数之多令人瞠目：

第一招——侵占集体，损公肥私。某些村干部利用职权低价承包集体土地，再转包出去，从中赚取差价，在集体土地开发利用等农村集体的资源、资金、资产等运行过程中徇私舞弊，非法获利。靠山吃山，靠地赚钱，对掌握集体土地“大权”的村官来说，成了最为快捷的来钱“致富”方式。

第二招——掌控资源，借机敛财。一些村官利用职务之便，在低保户确认、贫困户识别、危房改造资金发放方面，违规为自己家属和亲友办理手续，或在惠农资金发放时向村民收取一定的“好处费”。

第三招——利用职权，从中渔利。“雁过拔毛”利用国家各项惠农政策落实，以克扣、截留、收取手续费等手段捞取，甚至有的直接占有；或者以考察农业发展的名义游山逛水，有的还公款出国，多吃多占。

第四招——移花接木，浑水摸鱼。通过承办伙食，假公济私，利用自己的亲戚开设的楼堂馆所，接待、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领；或者假立名目，贪占公款通过发补助、奖金的名义将公款私分，或以私自定价，中饱私囊。

近年来，小官巨贪的手段和形式发生了一些变化，由过去直接克扣百姓补助款、救济款等易引起民愤易被发现的低级手段，逐渐过渡到了盯住财政专项资金和各类补助的高级手段。

二、乏力的监管：“村级财务黑洞”之外的另一个“监管黑洞”

第一，从体制上看，村官腐败是公权力委托—代理运行的失灵。根据委托—代理理论，社会公众将自己的权力委托给政府官员执行以实现自身利益，而官员则按照委托契约行使权力并取得相应的报酬。如果这种公权力委托—代理失灵，对公权力代理者搞腐败被惩罚程度轻或概率小，以及代理者在失灵的条件下获得收益和成功概率较大，就会产生腐败。小官巨贪最大的“护身符”便是小官们的能力。在农村，正是这样的“能人”，利用自身能力，将其转化成资本，这是出现的乡村权力“异化”腐败现象。

第二，“公关”资金使用过程缺乏监管。根据美国学者杨•巴泽尔研究，假定公众和委托代理人，是完全理性的“经济人”，信息是完全对称的，而且双方都没有投机倾向，则公众与委托代理人完全可以在平等基础上形成公权力委托代理契约，双方合作共赢。但现实中双方信息是不对称的，且各自表现为有限的理性与投机倾向。

农村“能人”擅长“跑”项目，总能搞来可观的财政补助与专项资金。但其搞来的补助资金却不是用于造福乡里，要么被挪用肥私，要么用于吃喝送礼再度“公关”。当地村民或许既看重“能人”的能耐，又约束不了其滥权，这反映出村民自治存在短板。村官行走于正式制度与非正式制度之间，一脚体制里一脚体制外，身处周围的老百姓对基层干部的监督可谓无处不在，然而，这些上级和下级监督都很少能成功发挥作用，这就成为这些基层小官们自有的“护身符”。

第三，专项资金成为可以分而食之的“唐僧肉”。理论上说，无论上级财政拨付的补助，还是村里自己“跑”来的专项资金，都应专款专用，用于改善村民生活，或发展乡村经济。但现实中，一些扶贫资金往往重划拨不重监管，对资金流向和项目完成情况更是不闻不问，这就使得个别利欲熏心的村官有机可乘，视各种扶贫资金为可以分而食之的“唐僧肉”。甚至部分乡村干部与某些干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条，为了有效规避风险，不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。

从“门槛效应”理论看，一个人一旦接受了第一个较低层次的要求，往往容易接受更高层次的要求，殊不知，从此放松了戒备，丢弃了操守，甚至利欲熏心，变本加厉，在腐败的泥潭中越陷越深。

第四，村级监管制度不健全漏洞百出。这就在“村级财务黑洞”之外，暴露出另一个“黑洞”，即“监管黑洞”。基层部分村财务管理制度混乱，村上“一把手”权力过大，村官手中有大量的“条条账、包包账、糊涂账”。对此，不禁感叹：他们才是能“吃人”的苍蝇！

如此不起眼的小角色背后却存在如此大的贪腐问题——是一种寻租行为，实质是权钱交易。造成目前小官巨贪的现状，既有党纪、政纪、法律、制度上存在一定的监管漏洞的原因，造成有些监管流于形式，“小官贪腐”处于失控状态；也有“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性的难于监管的客观原因。另外，从法律支撑角度看，村干部并不是公务员，他们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“村官”集决策权、执行权、监督权于一身，这就给其滥用权力提供了可乘之机。

三、小官巨贪，村官铤而走险的背后

“小官巨贪”铤而走险的背后是“小官巨腐”。“冰冻三尺非一日之寒”，“千里之堤毁于蚁穴”。在农村，村干部是政策的传达人，是党和政府在村中的代言人，是党联系群众的重要节点。村官贪腐的种种行径，直接损害了村民和集体的合法权益，破坏了基层党组织建设，败坏了党和政府在人民群众中的威信和形象等等危害，究其腐败根源，主要有以下几点：

一、立法不够完善，腐败成本低。目前没有一套完整的针对农村干部腐败的立法，造成现在的很多法律法规都是笼统的、不细化，造成村干部腐败后无人问津，多部门扯皮，甚至包庇纵容。村干部产生的违纪违法行为，司法机关往往很难介入，立法不明、制度不全，于是监督村官就陷入了无法可依、无章可循的尴尬境地，也就不能让违法的村干部接受应有的法律制裁。

二、村务公开流于形式，监督制约不到位。村级财务公开有的也只是随便贴墙上，只是大项，只公开支出，不公开收入。村级财务虽然实行了乡镇统筹管理制度，但是有的村陈年老账难以理清，甚至另设账目，致使村干部有机可乘；村干部之间分工不明确，有的村会计出纳不分设，搞“一肩挑”，村民的知情权和监督权得不到保障，无法进行有效监督，就直接交到镇(街)政府交差，绝大部分是走过场，镇政府工作繁杂，无法真正一一核查。

三、基层党组织不健康，民主集中制发挥不充分。有的村级组织权力配置不合理，权力过大、过于集中，村支部书记、村委会主任“一肩挑”。加之家族势力严重，党员发展程序不规范，发不发展党员、发展谁成为党员都是村主要领导说了算。新党员发展进来后也对其“感恩戴德”、惟命是从，民主集中制形同虚设。

四、农村人情社会，法律观念淡薄。农村多是“熟人社会”，很多村民民主权利意识比较淡薄，维权意识和能力不足，面对村干部滥用权力、贪腐的情况，“得过且过”，睁一只眼闭一眼。

可见，造成目前小官巨贪的现状，既有党纪、政纪、法律、制度上存在一定的监管漏洞的原因，造成有些监管流于形式，“小官贪腐”处于失控状态；也有“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性的难于监管的客观原因，部分小官的挪用、占用资金行为游离在合法与非法之间，监管难度较大；还有就是，多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。另外，从法律支撑角度看，村干部并不是公务员，他们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“村官”集决策权、执行权、监督权于一身，这就给其滥用权力提供了可乘之机。

四、从源头治理村官“小官巨贪”病

权力失去监督和制衡是村官“小官巨贪”的根本原因。因此，能否打掉成千上万的“苍蝇”，才是农村基层反腐的真正挑战。只有：

一是要约束“一把手”的权力。不论是县委书记、县长，还是村官，谁接近权力，就要严格约束、监督，防止“一把手”一手遮天，在“我的地盘上”擅自决定一切。

二是资源垄断现象必须打破，管好关键少数。不论是什么级别的官员，只要掌握公共资源，就要盯死看牢，否则，就会成为贪官寻租的筹码。

三是上下级监督要齐头并进。要重视群众的“监督之眼”，建立符合农村实际的预防腐败体系，村民自治组织应发挥好民主监督和管理作用。

四是以监督权为出发点，促进权利向权力的转换。要完善现有的村务监督制度，建立监委会监督和选举监督、决策监督、管理监督“四权”同步机制是治理村官腐败的有效路径。

结束语

我们不能只关注“大老虎”，“小苍蝇”更值得我们细查，苍蝇虽小，胃口却很大，“小苍蝇”从某种意义上讲比“大老虎”危害更大。中央强调要“老虎”、“苍蝇”一起打。“小官巨腐”现象的频频出现提醒我们，要注重从制度入手，加大监督制约力度，构建“伸手必被捉”的机制，如此才能促使基层干部干干净净做事。全面推行基层政务公开,让权力在阳光下运行，“阳光是最好的防腐剂”。管住今天的一只“苍蝇”，既可能消灭一只明天的“老虎”，更能保护一方百姓、赢得一方人心。

参考文献

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个人简介

刘洪,女,江苏江都人,云南财经大学财政与公共管理学院副教授,主要研究方向：政治学与行政管理。