田园综合体背景下南京市美丽乡村的建设之路

田园综合体背景下南京市美丽乡村的建设之路

邓颖倩徐敏

南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司江苏南京210000

摘要：随着中央对“三农”问题的重视，城乡统筹、新型城镇化、美丽乡村等概念不断涌现，乡村地区硬件设施不断完善，产业不断升级。2017年中央一号文件发布，提出了“田园综合体”的概念，“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约建设用地，采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展［1］”。可见中央对于“美丽乡村”的定义已不仅停留在外表美，更要实现美的发展，创造农村可持续发展产业，增加集体收入，带领农民致富。近年来，南京市美丽乡村建设也在如火如荼的建设中，取得了一定成绩的同时也涌现了诸多问题，本文就南京市美丽乡村建设存在的问题及新时期背景下面临的挑战，结合项目经验及相关案例研究对南京市美丽乡村建设工作进行探讨。

关键词：规划；活化；融资；长效管理；美丽乡村；田园综合体

1南京市美丽乡村建设存在的问题

1.1规划与建设脱节，缺乏统筹协调

目前南京市广大农村地区还未实现规划全覆盖，缺乏规划的指引，无序建设情况严重。同时，由于缺乏上层次规划分析，村庄发展定位模糊，有些甚至与村庄资源、区位条件、产业发展脱节，与土地利用、村庄布局相悖。因此美丽乡村规划全覆盖势在必行，而且必须走在建设之前，否则会出现诸多难以挽回的问题。

村庄规划定位存在交叉，产品同质化严重。南京市现有美丽乡村产品主题主要包括茶、花卉、红色文化、长寿、田园……其中，以红色文化为主题特色的村庄有4个，茶主题特色村更是数不胜数，仅在高淳区就有5个，尤其是同一片区内，由于这些村庄有着相近的区位、交通及产业资源，在美丽乡村打造过程中往往被简单冠以相近的定位，导致同质化严重，村庄无序发展。

1.2乡村旅游产品低端，品牌形象尚未树立

近年来，消费者对乡村旅游产品的多样化需求日益增强，对服务的要求也越来越高。以民宿为例，近年来乡村民宿备受追捧，然而现实真如理想那般丰满么？

2017年5月，江苏省消协发布了民宿消费体验式调查报告，该报告内容一部分源于4897份线上问卷，另一部分来自实地体验，一支由律师、志愿者、维权专家、媒体人等组成的122人体验团队，对全省60家民宿进行了暗访。

线上问卷调查显示，不满房间卫生问题的调查参与者占到62.61%，担忧人身财产安全问题的调查参与者占60.51%，而担心个人隐私被泄露的则占54.82%。体验队则表示，乡村民宿的卫生条件有待提升，安全漏洞严重。19%的体验员将床上用品卫生分数记为3分以下（总分5分），另有18%的体验员将毛巾清洁分数记为在3分以下（总分5分）。此外，14%的民宿房间有异味，系通风条件差或为装修有毒气体。[2]。

1.3建设资金不足，人才短缺

2014年，南京市人民政府成立了美丽乡村建设专项基金，并在当年拨款1.2亿用于美丽乡村试点创建，近年来南京市美丽乡村建设专项资金不断增长，2016年更是拨款3.2亿元，但这对于全市450个社区村委会这一基数来说依然是杯水车薪。

此外，人才短缺也是一项严重的问题，据统计，截止2016年底，全市乡村从业人员达114.72万人，但乡村农业科技专业人才和创业者稀缺，导致现代化农业难以推广，乡村旅游业发展缓慢。

1.4建设实施效果差，运营管理机制弱

在长期的美丽乡村规划服务过程中，从跟踪实施的过程来看，南京市美丽乡村建设往往在规划审批后直接以当地农民为实施主体，诸多项目甚至省略施工图步骤，直接以规划效果图为建造依据，存在安全隐患不说，由于规划无法渗透到美丽乡村建设的每项工作中去，导致美丽乡村建设过程中虎头蛇尾的现象比比皆是。

在完善乡村各项公共服务和基础设施、提升环境品质之后，建立长效管理机制尤为重要，目前公共文化与基础设施有人建无人管的现象严重，造成了社会资源的浪费。

2南京市美丽乡村建设面临的挑战

2017年中央一号文件出台，首次提出“田园综合体”的概念“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的‘田园综合体’。[3]”这一概念引入后，资本下乡、新型业态和功能在美丽乡村规划中缺乏应对。

2.1田园综合体的背景与内涵

2.1.1发展背景

过去十余年中，经过中央政府的引导，我国现代化农业发展迅猛，产业布局逐步优化，社会工商资本也逐步进入农业农村领域，为使二者协调发展，国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措，实行建设用地总量和强度的“双控”，严格节约集约用地管理。先后出台了《基本农田保护条例》、《农村土地承包法》等，对土地开发的用途管制有非常明确的规定。

在矛盾与合作的博弈过程中，2012年，田园东方创始人兼CEO张诚，结合北大光华EMBA课题，发表了论文《田园综合体模式研究》，并在无锡市惠山区阳山镇落地实践了第一个田园综合体项目——无锡田园东方。2016年9月中央农办领导考察指导该项目时，对该模式给予高度认可。2017年，“田园综合体”一词被正式写入中央一号文件。

2.1.2概念内涵

“田园综合体”是一种通过将传统农业与休闲旅游相结合，实现资本下乡、生态发展、功能复合的一种经济综合体。这种经济综合体以农村合作社为主体，实现农业的规模化、景观化处理，同时叠加科技、体验、文化、旅游功能，吸引城市居民消费，增加农民收入，逐步缩小城乡差距，实现城乡统筹。

2.2南京市美丽乡村面临的挑战

2.2.1乡村旅游缺少项目支撑

在田园综合体中，一二三产互动互惠，农业生产将与文创、艺术、科技、休闲、养生等有机结合，拓展传统农业生产的产业链条，发挥传统农业与乡村旅游业的乘数效应①。这要求美丽乡村建设必须引入相应的旅游与设施项目，实现产品模式升级，从单一农产品转变为综合休闲度假产品。

2.2.2乡村旅游建设主体单一

田园综合体鼓励社会参与、多方共建的开发方式，然而南京现状乡村旅游资源品质参差不齐，且一般规模较大，因而前期投资较多，加之乡村地区本身交通及区位条件也有待提升，所以回报周期也较长，企业出于利益考量很少参与其中，如何在美丽乡村建设中吸引社会资本是一大难题。

2.2.3乡村配套无法满足发展需求

完善的社区配套网是实现田园综合体的重要保障和支撑。而南京现有的乡村配套仍按照《南京市乡村地区基本公共服务设施配套标准规划指引》的要求，停留在满足村民生活需求的阶段，欠缺对旅游接待服务和产业配套服务设施的考量，无法满足田园综合体的发展需求。

3南京市美丽乡村建设的建议

3.1加强美丽乡村建设的规划引导

3.1.1优化美丽乡村试点选择

2016年南京市出台《南京市美丽乡村建设指南》，引导美丽乡村分层次规范化创建，推进美丽乡村规划、建设、经营和管理标准化[4]，并创建了“示范村、特色村、宜居村”三类打造标准，其中示范村、特色村是推进南京市美丽乡村的重要试点，也是田园综合体的主要运用对象，笔者认为在这类试点的选择阶段，规划应介入并与各街镇进行沟通，提供专业意见。本文将就这两类村庄的选点进行探讨。

试点应选择规模适中的村庄。结合项目经验，以南京市高淳区为例，高淳区东坝镇陇上村、桠溪镇种桃山村、东沟里村及阳江镇埒草埂村均是规模在100户左右的村庄，在规划及实施过程中受到了政府及村民的一致认可，最终的实施成效较为理想；反观，阳江镇孙家宕村全村共403户村民，由于规模较大，投入有限，难以从整体层面做出成效。究其原因，在打造资金一定的前提下，规模适中的村庄更易从整体层面上出现成效，同时建设过程中协调利益方较少，操作性更强。

试点村庄应具有一定的资源特色。南京市美丽乡村建设一直强调“一村一品”，这“一品”便是引入项目，实现田园综合体的依据，资源的形式基本可以概括为以下三类。

一、景区资源。以南京市高淳区为例，高淳区示范与特色村共30个，其中在西部水阳江片区及东部桠溪国际慢城片区的村庄就达14个，这些村庄可借力景区资源优势，融入全域旅游格局打造美丽乡村建设示范点。

二、文化资源。近年来我们承担了南京市溧水及高淳区共9个镇31个村的美丽乡村规划，其中示范及特色村18个，这类村庄中包含文化特色村9个，涵盖了红色文化、忠孝文化、长寿文化、家训文化等不同文化资源。这些有文化底蕴的村庄备受现代人的追捧，并正在飞速发展的时代中焕发新的活力与魅力。

三、产业资源。产业资源不仅体现在种植的直接收入，更富有乡村旅游的附加价值，以高淳区东坝镇汪家村为例，汪家多种植萝卜、青菜等蔬菜，并将其加工为咸菜，“汪家萝卜干”远近闻名，为村庄带来经济效益的同时，坚持运用老酱坛子腌制的传统方法，也让城里人倍感新奇，我们在规划过程中便引入腌菜体验活动，增加了咸菜的产业价值。

3.1.2调整现状调研的方式方法

注重文化挖掘。美丽乡村建设规划在调研初期应通过与当地文化部门对接和走访村民等多种途径了解其文化与历史发展进程，并纳入规划思路中去，提炼特色元素，运用在乡村景观改造与重建上。

强化村庄感知。乡村由于集聚形态和生活方式与城市有着千差万别，近几年的工作过程中，我们常常会受到当地村民的邀请在村上住上至少一晚，当我们真正参与他们完整一天生活的时候会发现诸多以往未能发现的问题与切入点。

3.1.3划分三大规划层次

村域层面：分析各类上位及相关规划，从区域层面寻找自身定位，避免同质化发展，实现一村一品；同时梳理资源、国土、产业、设施、环境、生态红线等确保规划的可实施性。

片区层面：村庄带上周边一定地区，对整体景观营造、入口、产业组织等进行规划安排，是实现田园综合体的策划层面。

村庄层面：对村庄建设具象指引，便于下层次的实施，我们引入“互联网+”理念，即村庄小品成品网购，经过设计师的筛选，结合对村庄风貌的考量，附上垃圾桶、路灯、装饰物等成品的淘宝链接，规划与施工相衔接，直接落地。

3.1.4持续跟踪服务

南京市美丽乡村建设主体目前以各村庄为主，建设及审美水平有待提高，这要求规划设计单位必须从规划到建设跟踪服务，不定期到现场指导施工，保证美丽乡村的建设工作按照规划落地，达到预期的规划效果。

3.2多种方式活化村庄产业，拓宽融资渠道

3.2.1规模农业兴村

整合村庄现有种植产业，实现规模化生产。在以往的小农经营过程中，播种压肥、防治病虫、收获晾晒等生产环节难以合作。同时，随着近年来城镇化进程的加快推进，年轻劳动力不断向城市转移，留守在农村真正从事农业活动的以中老年人为主，对于这部分人群来说，生产难度、体力消耗以及新兴技术的运用都是问题，因而，整合现有土地，成立农村合作社，实现集体经营，更能使农民充分参与和受益。

3.2.2文创活化兴村

文创是一种文化与创新碰撞而形成的新兴产业，传统文化在现代创意的包装下能更多的被大众接受，使传统文化焕发出新的活力。同样的原理，当文化创意与乡村相结合的时候也能产生不一样的化学反应。相比资源、文化特色鲜明的乡村，大部分乡村并没那么“幸运”，此类乡村可集结民间草根力量，引入高校资源，以艺术为平台活络乡村的社会关系，让乡村生出更多新的生活艺术故事，并衍生多种文创产品，最终实现“贩卖艺术”的产业链条。

3.2.3多方共建兴村

引入企业资金、社会力量不仅能有效缓解政府资金压力，而且社会资本比政府更懂得运用市场规律，最大限度发挥资源的价值，并从源头解决乡村旅游产品低端、配套欠缺、资金匮乏的问题。通过案例研究，笔者认为南京市美丽乡村的运营模式可参考以下三种。

一、政府引导，开发商引领，民间自发。代表案例为环莫干山乡村旅游聚集区，2007年南非人高天成（GrantHorsfield）来到上海做传媒工作，自称“被都市压得透不过气，开始在周边寻找原汁的自然”，发起“裸”（naked）观念，聘请当地人做“管家”，请当地农民为自己种植和打扫。这一举措与当地村民形成了健康的互动关系，也通过口口相传吸引了大量的游客。2015年，该区域乡村旅游接待游客461.5万人次，民宿的营收达到1.4亿[5]。

二、企业主导。以杭州万科良渚文化村为例，该项目位于杭州北郊，距离杭州约20公里，50分钟车程，整体占地10000亩，属于万科“非标准”新市镇产品实践，是集自然生态保护、休闲旅游、居住、经济文化为一体的新田园小镇[6]。万科在开发过程中保持原有自然生态系统，根据地貌及周边环境，形成不同风格和类型的建筑群体，前期通过文化营销、高端休闲设施的开发，提升区域名气，吸引购房人群。中后期完善城市化配套，提升区域城市价值，促进后续房地产发展。

三、PPP模式，即政企结合的土地运作模式。典型案例为阿里巴巴“聚土地”，这是一种引入“互联网+”概念的新型土地流转模式，将土地与互联网电商相结合，将线下的土地流转变为“O2O模式”。将“土地流转”这一行为变为人人都能参与的日常“网购”，极大地激发了“土地流转”的活力，必须强调的是，“聚土地”只是在流传土地的使用权，村民集体对土地拥有不变的所有权。首先它将有流转需求的土地实名登记并将土地使用权流转至电子商务公司旗下，电子商务公司再将土地交与当地农村合作社管理，这样就保证了土地的日常生产，接下来由电子商务公司提供网上平台，将这部分土地的使用权挂牌出售，消费者可直接在网上认购，购买成功后由当地合作社负责生产，而消费者则获得相应的农产品。这一模式将过去“农地使用权属凭证”转化分割成“农地产出农产品的所有权、农地生产品种的决定权及农地观光游览权等”销售，依靠市场化流转盘活土地，整合消费者和农地，政府不直接干预。

3.3建立长效管理机制

3.3.1联席会议

市、区、镇联手创建联席会议，加强区域之间、级别之间、部门之间的联系与互动，整合资源、简化操作、同制政策、共筹资金，形成一套完善而高效的运作机制。

3.2.2分工分权

明确任务分工，各镇政府负责建设、招商，各村委会评选出代表成立美丽乡村监督委员会，维护村民意愿的同时负责后期管理，确保美丽乡村工作前期建设起点高，后期维护管理好。

3.2.3全民共建

通过政策补偿、专项基金、招商引资等多渠道筹措美丽乡村建设资金，并合理、公开、公正得安排好资金的投入和使用，营造良好的投资与创业土壤，全民共建美丽乡村。

4结语

2016年我国城镇化率为57.35%，仍有约5.9亿人居住在乡村地区，如何提高这部分人群收入，又不破坏生态与土地结构，实现新型城镇化是我们必须面临的问题，2017年中央一号文件提出的田园综合体正是解决这一问题的新思路，美丽乡村建设事关国民根本，必须认真对待，做好上层规划，并把握好实施与运营管理的每个环节，以实现城乡统筹，建设美丽中国。

注释：

①乘数效应，本意是是一种宏观的经济效应，是指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。本文借用其用以表示乡村与休闲度假相融合与互动后产生的远胜于二者单一壮大发展的叠加反应。

参考文献：

[1]中共中央国务院.《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，2017.2

[2]臧首成.《三成民宿没特色超四成就餐不方便》[N].东方卫报，2017.5.4（第A03版）

[3]中共中央国务院.《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，2017.2

[4]南京市人民政府.《南京市政府关于进一步深化美丽乡村建设的意见》，2014.7

[5]旅界.《莫干山民宿6-7亿营收背后的增长逻辑》[J].百度百家，2017.4

[6]大健康.《宜居的田园休闲小镇——良渚文化村》[J].克而瑞养老地产，2017.5