论信访与行政复议衔接的现实可能性

论信访与行政复议衔接的现实可能性

姚俊

姚俊/昆明理工大学津桥学院

【摘要】信访和行政复议作为我国现阶段解决纠纷的重要途径，具有化解社会矛盾、维护人民合法权益、保障社会稳定等作用。二者都属于行政内部救济的范畴且具有业务相关性，这为二者在实务层面上的衔接提供了现实可能性。

【关键词】信访；行政复议；衔接机制

作为应用法学，行政法学需要回应公共行政实践的挑战，为公共行政中遇到的问题提供解决思路。现实中，信访成为很多人权利救济优先选择的途径，有的事项属于行政复议或行政诉讼受理范围，也申请信访且获得受理，其结果是，破坏了原本以行政复议和行政诉讼为主要救济方式的法律救济局面。从长远看，这种局面的继续扩张是弊大于利的。因此，我们需要寻求一种有效的行政纠纷解决机制。

国务院对实现信访与行政复议的衔接工作高度关注，相继出台多项规范性文件对两种制度的衔接作了指示和规定。2009年4月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件，对各地做好信访工作，探索信访工作与行政复议等制度的对接等问题发表了重要意见。在《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》中明确指出：“采取多种方式，积极协调化解。引导群众通过行政复议、司法诉讼、仲裁等渠道化解矛盾纠纷，综合运用人民调解、行政调解和司法调解的方式，及时协调不同群体间的利益关系。”2010年10月国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出，“各级行政机关完善行政复议与信访的衔接机制，依法化解社会矛盾纠纷”。

一、信访与行政复议的制度性差异

要实现信访与行政复议的衔接必须分析两种制度的制度性差异，并在此基础上讨论衔接的具体方式。从立法目的上看，信访的立法目的是密切党政机关与人民群众的联系，其逻辑起点是基于政治的需要；而行政复议更倾向于控制行政机关的行政权，监督依法行政，其制度建立是出于对法治的需要兼具权利救济的需要。从两种制度的宗旨看，信访兼具“理”和“权”并重，只要不明显违反法律和政策，可以采取变通的方式解决纠纷；行政复议更注重“依法”办事，以依法行政、依法解决纠纷为目标。从功能定位和适用等级来看，信访是一种补充性的纠纷解决渠道，是一种“正式制度外的制度”，原则上应该穷尽其他法律救济方能得以适用；行政复议则是一种基础性的纠纷解决机制，更是一种正式的解决行政争议的制度，应当优先适用。从二者的规范性依据及性质上看，信访依据的是国务院制定的《信访条例》，属于行政法规的范畴；行政复议依据的是全国人大常委会制定的《行政复议法》，是位阶更高的法律。从两者的受案范围上看，信访的受案范围没有限制，对于所有涉及公共行政、公共管理领域的国家机关及其工作人员的职务行为侵犯公民权益，对民事判决、刑事判决不服的申诉和对国家机关的批评建议等非争诉事项，信访人均可提出信访要求，而在实际信访工作中，信访实际受理的事项远比规定受理事项的范围更广，因为信访还承担着维持社会稳定的政治重任；行政复议规定有明确的受案范围，其受理的行政争议类型是有限的，《行政复议法》第六条规定了11种可以申请行政复议的情形，以及第七条规定的可以提起附带审查的情形和第八条规定的不能申请行政复议的情形，其规定排除了国务院部、委规章和地方政府规章，及内部行政行为和行政机关的调解行为。在受理时效上看，《信访条例》并未对提出信访的时效作具体规定，也就是说信访没有明确的时效限制；《行政复议法》第九条对提出行政复议的时效作了严格的规定。受理机关方面，信访的受理机关为各级人民政府及其工作部门（狭义），各级党委、人大、人民法院、人民检察院（广义）的信访机构；行政复议的受理机关为县级以上人民政府及其所属工作部门的复议机关，一般是由负责法制工作的机构作为复议机构。制度参与者方面来说，对于信访人没有利害关系方面的限制，被信访人可以是具有公共管理事务职能或者提供公共服务的所有组织及其工作人员，对于信访事项也没有性质方面的限制；行政复议中对参与行政复议的双方当事人都有明确的规定，申请人必须是具体行政行为的利害关系人，被申请人是行政机关及其法律、法规授权的组织。从程序启动的角度看，信访的启动有一定的非理性倾向，即可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，但在现实中常伴随暴力、无序、反复等非理性方式；行政复议的启动方式较为理性，既可以书面申请复议，也可以口头申请复议。两种制度在办案方式上也有差别，信访采用受理机关与办理机关相分离的方式，从本质上看信访机构并不具有解决行政争议的实体功能；行政复议的办理机关就是受理机关，办案程序直接由法律规定，采用直接解决复议事项的方式。从结案后的权利救济角度分析，信访是向上一级行政机关请求复查、复核；而行政复议后不服行政复议结果的一般可以提起行政诉讼，特殊规定下行政复议机关所作的复议结果为最终结果，行政相对人不得再诉讼，即一级终局。

通过比较信访和行政复议的差异可以看出，信访和行政复议作为两种独立的法律制度各有其优势，同时又都为行政纠纷的化解提供了必要途径。

二、影响信访与行政复议衔接的因素

出于两种制度在制度上的差异性，导致二者可能在衔接的过程中出现观念、功能、程序等方面难以协调的现象，进而影响两种制度衔接的实际效果，这是长期以来阻碍二者形成有效、联系的工作机制的实际障碍。

首先，历史惯性驱动“信访情结”的产生。正如德国著名哲学家所说“存在即为合理”。行政复议和信访相比使用频率及效果差别巨大，这主要来自于“信访不信法”的社会心理长期以来累积产生的“信访情结”，不仅使民众，甚至是某些行政机关都对这种路径选择产生了强烈的依赖感，于是便放弃其他可能的权利救济渠道而选择信访。这种长期形成的路径选择要从根本上改变是不容易的。在这种选择导向的作用下，要使信访和行政复议在观念上真正得以衔接是无法在短时间内完成的，还需要一个循序渐进的过程。

其次，信访的程序缺陷不利于两种制度的衔接。信访程序具有非正式性，缺乏严格的办案程序规范和实体标准，随意性较大。相比行政复议的规范程序，申请人需要按照法律规定明确谁是被申请人，还要受到受案范围、条件的限制，对复议结果不满意的并不能再次申请复议。信访的弱规范化、准法治化使双方在一定程度上可以进行多个回合的协商和谈判，而不受或者较少受到强制性规范的制约。长此以往可能诱发通过非正式方式解决行政争议的整体社会倾向，进而造成对行政复议制度的进一步“挤压效应”，也妨碍了信访与行政复议衔接的实现。

最后，两种制度的终结机制存在差异也在一定程度上影响了衔接。选择信访解决行政争议、实现权利救济的最大便利在于没有终点。尽管《信访条例》已经在一定程度上规定了复查、复核，但在实践中，有很多已经经过行政复议甚至是行政诉讼已经终结的案件，当事人觉得没有达到预期的效果而再次通过信访渠道进入信访程序，而通过这种方式往往也还存在解决问题的概率。这种可能性破坏了行政复议的一级复议制度。行政复议仅仅是给行政机关一个自我纠错的机会，而不是最终解决行政争议的手段。行政相对人本应该通过行政诉讼来最终解决行政争议，但行政相对人选择通过信访途径时，无疑是绕了一个圈又把相关争议送回到行政机关手中，这造成复议结果失去了终局性和既定力。既定力和终局性的考量是在实现正义的提前下尽可能地保证效率。通过既定力和终局性，可以避免一事多议的精力浪费和缠讼现象，节约解决问题的社会成本，维护法律关系的稳定性和权威性，加强恪守权利和义务的观念。然而，通过信访使一项已经复议机关复议过的具体行政行为再次进入行政机关的处理范围，既违背了现代法治的精神，也破坏了司法的权威。

三、实现信访与行政复议衔接的现实可能性

法治是一个动态的过程，是逐渐获得价值观和稳定性的进程。法治的阶段性同样决定了依法行政的阶段性。假定社会行政争议的总量是相对固定的，那么，目前选择从信访渠道来解决行政争议的行政相对人占了大多数。这一现象表明，我国的民主法治建设和完善之路还有很长的一段要走，规范有序的行政复议等法定权利救济渠道民众还不愿意走或者还不习惯走。而一国要实现民主法治的和谐社会之目标，必然需要一系列法定的权利保障措施充分有效的发挥其效用，否则，权利与权力之间的矛盾将势不可挡。我国目前所爆发出的“信访洪峰”现象正是权利救济措施尚未有机作用发挥其应有功效的集中体现。我们也应该看到，建设法治社会是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。实现信访和行政复议的充分有效衔接正是顺应当前需要的一种有益尝试和现实构想。

从我国现阶段的实践需要来看，信访作为关涉政府公信力的重要制度设计，有其建立的合理性，符合目前中国法治建设的要求和现阶段国情的需要。信访的存在对保持政府与人民群众的密切联系有着非常重要的现实意义。对于正处于社会转型期及政府职能转变的关键时期，信访作为一种补充性的救济制度，对于维护人民群众的利益，疏导社会矛盾，纠正基层组织及其职能部门的违法违纪行为来说是合理且必要的。目前，信访存在的最大问题在于颠倒了制度本身的功能，一方面弱化了信访保障公民对政府的监督、建议权，另一方面强化了信访的权利救济色彩。行政复议作为行政权力控制和行政相对人权利救济的最重要和最主要渠道却没能发挥其应有的功效，这是两种制度目前面临的共同问题。

行政争议解决机制的建构是一个综合的、系统的工程，构建原理是多元的行政争议解决途径相互协调、功能互补，既保证某一项行政纠纷解决机制能够单独运作，又能实现和另一行政纠纷解决机制的衔接配合。在实践中信访超越了其建立之初所寄予的政治、民主权利保障职能，而衍生出了权利救济的功能。这种衍生的权利救济功能从一定程度上看是和行政复议中的公民权利救济职能相重叠的，或者说两者在一些功能定位上是有交叉的，这为两种制度的衔接提供了现实可能性。但从另外一个角度来说，两种制度功能上的重叠和交叉有可能产生行政资源的浪费和行政效能的降低，因此从这个侧面上来说，实现信访和行政复议的衔接也是具有现实意义的，同时也是必要的。在这样的国情需要和两种制度对关于公民受到行政性侵权后的救济方面的规定，为两种制度在实务层面的衔接提供了可能。

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