我国计划生育政策文献综述

我国计划生育政策文献综述

刘香湘

云南师范大学哲学与政法学院云南昆明650500

摘要:中国的独生子女政策施行已整整一代人了，政策施行虽然取得了控制和减缓人口增长的效果，但也付出了极高的社会代价。理性反思和科学评价计划生育政策的是非得失，不仅关系到如何看待计划生育利益相关者的价值导向和利益诉求，更是深化认识人口及其与经济社会发展规律的现实需要。尽快放开二胎，提倡适度生育，以促进我国人口长期均衡发展，实现中华民族的繁荣昌盛。

关键词:计划生育政策;人口问题;人口政策

20世纪六七十年代，国内刊物陆续发表了若干研究者类似经验交流的文章。当时，人口学尚未恢复重建，理论研究不够深入，理论界着重阐述了政策本身的正当性、合理性和实效性。1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(以下简称《公开信》)，标志着我国独生子女政策正式出台实施［1］。随着独生子女政策的全面推行，计划生育作为基本国策确定下来，有关计划生育政策的依据、计划生育工作的成效、计划生育工作中的实际困难等论题受到重视。并且，随着独生子女群体规模的增大，学术界开始关注独生子女的教育、心理和人格发展等成长问题。但是，20世纪七八十年代，理论界呈一边倒态势，大力宣传“只生一个好”，对计划生育政策本身没有质疑，因为当时计划生育政策导致的负面效应尚在生成之中。进入90年代，随着全国妇女总和生育率降至世代更替水平以下，国内少数人口学者意识到计划生育政策以控制人口数量为单一目标可能带来的弊端，对若干重要问题进行了前瞻性分析，提出“少生不是一切”，认为解决现实人口问题的基本战略既要重视“人口论”，也要重视“人手论”。中国需要一种在持续发展框架内进行的人口控制，需要一种综合治理时代所必需的“大人口观”［2］。首次提出如何认识生育政策在人口发展中的作用以及人口与生育之间的辩证关系问题。通过对我国人口与现代化关系的深入探讨，认为不能将人口问题简单归结为人口数量问题，进而简单化为生育问题;在理论上批驳了“人口多”是“人口负担”的代名词、人口多是现代化发展的主要障碍、人口增长率越低经济增长率越高等错误观点。

进入新世纪，各种人口问题开始集中显现。首先是2000年“五普”数据的公布，1.22的总和生育率震惊了全社会，人口学界更是无法相信如此超低的生育水平。为了稳定低生育水平，继续执行严格的生育政策，人口统计专家对普查数据进行了修正，以瞒报、漏报之名将原值提升至1.8［3］。2010年“六普”总和生育率再创新低，只有1.18，人口统计专家再次将其修正为1.5左右［4］。总和生育率历来被视为判断人口转变的核心参数，这正是人口学界争论不休的要害所在。近十年来，人口学家围绕总和生育率的真实水平展开激烈而持久的争辩，直到最近几年才形成我国生育水平处于1.5～1.8之间的共识［5］。实际上，我国总和生育率究竟是多少，至今依然迷雾重重。统计部门、计划生育部门、卫生及教育部门乃至学术团体在抽样方法和统计口径上的不一致，导致彼此间测算的生育率差距较大。可以肯定的是，尽管社会流动加剧，存在一定程度的瞒报和漏报，但是最近两次的人口普查数据还是最值得信赖的，可以作为制定或调整政策的重要依据［6］。因为相比于普查，抽样调查同样存在瞒报和漏报现象，而且抽样规模越小、抽样随机性越差、调查组织越不规范，所得到的数据越不准确、越不靠谱。

自2002年双独二孩政策通过已有十几年，但随后出生的总人口都趋于平缓。2013年11月15日，中共十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展［7］”。这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整，意义非凡。然而，我国计划生育政策全面实施40多年来，在取得生育率下降、人口转变、减少人口增长等社会效果的同时，也加剧了“未富先老”、新生儿性别比严重失衡等人口经济社会问题，长期存在的人口和经济社会风险提醒着我们，该是系统反思和深度调整这一公共政策的时候了［7］。

首先，应该充分肯定此次政策调整的意义和价值。我国现行生育政策是一种城乡、地区和民族有别的多元化政策，自20世纪70年代施行以来就一直处于不断调整和完善之中。我国在1980年秋至1984年春，将20世纪70年代的“晚、稀、少”政策调整为“晚一孩”政策，但是鉴于一孩政策在农村陷入窘境、难以为继的局面，中央于1984年发布7号文件，决定在农村实行“一胎半”政策，即第一孩为女孩的隔几年经批准可以生第二胎，遂形成现行生育政策并稳定至今［8］。这期间，地方生育条例根据中央文件精神作出了符合生育二胎的具体规定，绝大多数省份在20世纪八九十年代陆续作出规定，允许夫妻双方均为独生子女的可以间隔几年生育第二个孩子，即所谓“双独二孩”政策。从“双独二孩”到“单独二孩”政策的调整，无疑是近十几年来生育政策调整力度最大的一次。

据知情者透露，“单独二孩”政策历经十年酝酿，经过无数次的调研、讨论和测算。新政酝酿阶段，曾有多个方案进入决策层视野，折射出不同智库间的竞争、民间与官方的角力以及中央和地方的利益权衡。用人口学家的话说:“多少年坚决不让动、不许动，现在能迈出这一步不容易［9］。”据人口专家测算，此次政策的潜在受益家庭将达到1000万左右，真正受益人群是以往政策比较严格、生育率长期比较低的地区，比如城市地区、发达的省市;而西部一些省，特别是少数民族省份，政策的受益面会比较小。尽管此次政策受益面不大，只占到15～44岁有配偶的育龄夫妇的5.25%，但是政府适时调整生育政策，顺应了群众期盼，满足了部分民众的生育愿望，有利于社会和谐［10］。

单独二孩政策在2014年全面开始实施，但据国家统计局发布的消息表示，2015年全年出生人口为1655万人，比2014年还减少32万人。十二届五中全会后，我国全面放开二胎政策，标志着管制了多年的计划生育政策全面放开。然而，从20世纪70年代末计划生育政策实施至今，“80后”“90后”生育观念与以前相比发生了巨大改变，全面放开二胎后的婴儿潮预期仍然有待考究。过去，繁衍子孙和养老保险的目的直接支撑着高生育率的长期存在。但随着生活条件的改善和医疗卫生事业的进步，繁衍功能基本已经不需要“多子多福”来作为保障。并且，养老储备途径的增多，也逐渐弱化了父代对子代的养老期待。Du等［11］通过人口统计数据分析发现，中国生育率已经很低而且可能不会逆转。

世界上任何一个国家都必然经过三种人口再生产类型和两次人口转变，成为现代型人口国家。但我国是唯一通过严厉的人口控制实现第二次人口快速转变的国家，我们用了1/3世纪的时间便从“高出生率、高死亡率、高自然增长率”的传统型转变为“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的现代型，创造了世界人口发展奇迹。这种急刹车式的人口控制政策随着时间的推移，必然带来一系列消极后果，因为任何一项公共政策都是具有两面性的。换言之，我们在收获人口红利的同时，必将偿还因长期严格人口控制而导致的人口负债。

2012年我国15～59岁劳动力人口首次下降，人口红利拐点开始显现［12］。各省市养老金存在不同程度的缺口，近年来国家人力资源和社会保障部提出延迟退休建议就是征兆，如果不及时调整政策，我们将很可能步日本老龄化后尘，当社会严重老化时，国家创新不足导致经济社会可持续发展乏力。家庭少子女小型化空巢化、社会流动加速、传统孝道精神缺失，致使家庭养老赖以生存的社会、经济、人口和道德基础遭到严重消解［13］。独生子女家庭本质上是风险家庭，独生子女家庭具有天然的结构性缺陷与系统性风险，给我国人口安全造成了极大的威胁［14］。计划生育人为催生了数以亿计的风险家庭，而且还在执行严格的人口控制政策，加大了社会的风险系数，百万“失独”家庭就是这一风险的具体显现。《中国老龄事业发展报告(2013)》显示，我国每年的“失独”家庭以7.6万速度递增［15］。

基于计划生育利弊得失及人口与经济社会风险的总体性判断，目前学术界存在“适度放宽”、“维持现状”、“适度从紧”三种观点，而持有“适度放宽”建议者较多。除以“21世纪中国生育政策研究”课题组为代表之外，代表性的建议还有陈友华的“四步走”、曾毅的“二胎软着陆”、桂世勋的“双轨制”、王金营和赵贝宁的“放宽二胎，严控三胎”、翟振武的“不能踩急刹车”等调整方案［16］。令人欣慰的是，经过部分专家学者的学术自觉、持续论辩以及互联网等现代媒介的广泛传播，反思和质疑计划生育政策的声音已经引起决策者和普通民众的重视，“单独二孩”政策调整可以视为这一努力的阶段性成果。

从上述计划生育政策的文献回顾中我们看到，无论是基于人口生育现象本身的学术思考，还是对计划生育引发的人口与经济社会问题的批判反思，都会涉及一个更具本体论意义的命题，即关于政策本身的价值导向和评价者的价值取向及其评价背后的利益动机和行动逻辑问题。国家出台计划生育政策随后改为独生子女政策的初衷就是要强制性控制人口的自然快速增长，人为减缓人口增速、减少人口增长直至实现人口负增长，以便形成一个适合我国资源环境和经济社会发展的“适度人口”，人口要为经济发展和现代化建设服务，一切政策措施都要服务和服从于国家发展战略。毫无疑问，这是一种国家主义的价值导向。从评价者的价值取向看，如果对计划生育政策持积极肯定的态度，那么在评价政策效果时会有意无意地偏袒政策或放大政策的正效应;反之，则很可能拒斥政策或放大政策的负效应。那么这种价值取向的根源是什么?我们认为，最根本的价值取向就是对人口的价值判断，也就是评价者究竟是将人口视为正价值还是负价值。如果将人口视为负担和包袱，或将人口视为经济发展的手段而非目的本身，则必然积极支持和维护现政策;如果将人口视为正价值，尊重人的基本权利，重视人的自由全面发展，则必然否定和力图改变现政策。进一步追问，哪些人更倾向于支持和维护现政策，哪些人更可能站在反对的立场?正如我们在批判唯心史观时所指出的那样，我们不能仅仅考察人们活动的思想动机，更应探究思想动机背后的物质动因和经济根源。当然，必须承认，计划生育政策本身对学术界具有强烈的导向和暗示作用，并且人口及相关领域权威专家在政策制定和历次调整中发挥着十分重要的智库作用。

“放开二胎”政策调整并不是说不要计划生育工作了，计划生育作为基本国策仍然要坚持。随着国家卫生和计划生育委员会的组建，各级党委政府和卫计部门应本着以人为本的工作理念，在政策执行上由“管理型”向“服务型”转变。基层卫计部门的工作重心应从“优生”向“优育”转移，提高人口的综合素质，从根本上改善我国人口结构与人口质量，促进我国人口的长期均衡发展。

参考文献

［1］中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信［EB/OL］．(2005－02－04)．http://news．xinhuanet．com/ziliao/2005－02/04/content_2547034．htm．

［2］顾宝昌，穆光宗．重新认识中国人口问题［J］．人口研究，1994，(5)．

［3］张为民，崔红艳．对中国2000年人口普查准确性的估计［J］．人口研究，2003，(4)

［4］崔红艳，徐岚，李睿．对2010年人口普查数据准确性的估计［J］．人口研究，2013，(1)．

［5］乔晓春．适度低生育水平与如何实现适度低生育水平［J］．人口与发展，2011，(2)．

［6］易富贤．大国空巢:反思中国计划生育政策［M］．北京:中国发展出版社，2013:143．

［7］王桂新．生育率下降与计划生育政策的作用———对我国实行计划生育政策的认识与思考［J］．南京社会科学，2012，(10)．

［8］冯立天，马瀛通，冷眸．50年来中国生育政策演变之历史轨迹［J］．人口与经济，1999，(2)

［9］刘俊，刘悠翔．“单独二胎”:放开前的博弈［N］．南方周末，2013－11－22．

［10］乔晓春．“单独二孩”生育政策的实施会带来什么?———2013年生育意愿调查数据中的一些发现［J］．人口与计划生育，2014，(3)．

［11］DUY，YANGCF.Demographictransitionandlabourmarketchanges:implicationsforeconomicdevelopmentinChina［J］.JournalofEconomicSurveys，2014（4）：617-635.

［12］中国劳动力人口首次下降人口红利拐点显现［EB/OL］．(2013－02－24)．http://news．xinhuanet．com/fortune/2013－02/24/c_124380454．htm．

［13］徐俊，风笑天．我国第一代独生子女家庭的养老问题研究［J］．人口与经济，2011，(5)．

［14］穆光宗．“独生子女”风险论［J］．绿叶，2009，(8)．

［15］陈友华．独生子女政策风险研究［J］．人口与发展，2010，(4)．

［16］位秀平，吴瑞君．中国计划生育政策反思［J］．哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2013，(6)．