农村土地承包经营权确权工作的各项流程及测量问题探讨

农村土地承包经营权确权工作的各项流程及测量问题探讨

吴硕庞

广东华远国土工程有限公司

摘要:农村土地在农民生产活动当中发挥了重要的作用,是农民生产不可替代的基本物质,也是农村人民赖以生存的基础,更是农村经济发展的根本保障。本文简要阐述了地承包经营权确权登记流程工作，并探讨了土地测量的各种问题，希望稳定和完善农村土地承包关系。

关键词:土地；承包经营权;农村

引言

我国是农业大国,随着工业化、城镇化的持续推进,我国农业生产力水平进一步提高,这使得发展农业规模化、产业化成为农业农村发展方式转变的必然选择。而在国家政策的引导下,农民通过转包、出租、互换、转让或其他形式流转土地承包经营权已经成为农村普遍现象。土地承包经营权确权工作是一项惠及广大农民群众的民生工程，对于稳定农村土地承包关系、促进农村土地流转、推动农村产权制度改革、构建新型农业经营体系及维护农村的和谐与稳定均具有重要意义。

1.各项流程

1.1准备工作


各相关部门应当提前制订各自方面可行的方案，确保广大群众的权利不受到侵害，不能让确权工作成为引起群众上访的不稳定因素。县级农村土地承包管理部门和各乡镇应该积极宣传农村土地确权登记颁证政策，并建立农村土地确权登记颁证工作组[1]；对项目开展区域进行资料收集与整理。

1.2权属调查


权属调查主要包括对发包方调查、承包方调查、承包地块调查以及承包地块测量等工作。权属调查的各个环节均可按照《农村土地承包经营权调查规程》要求进行。权属调查阶段形成发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表等资料，须由相应的发包方代表、承包方代表、全体调查员等人员在相应签章处签字确认。

1.3审核公示

权属调查阶段后应以发包方为单位，根据调查结果，编制“农村土地承包经营权调查信息公示表”，经村组和乡镇审核通过后，在村组范围内公示。在公示过程中，发包方和承包方对权属调查成果有异议的，调查作业组对相关问题进行核实、勘误修正，并对修正后的结果再次进行公示。两次公示时间均不得少于7天。公示无异议的，根据调查和公示结果制作“农村土地承包经营权公示结果归户表”，由承包方代表签字、按手印确认，发包方代表给予审核。

1.4完善承包合同，建立健全登记簿

依据核查后的土地承包信息，依法完善土地承包合同。此次确权工作不是重新签订承包合同，而是对二轮延包合同的完善。承包合同的起止时间要与当地二轮延包合同时间一致。按照“一户一簿”原则，建立健全登记簿，明确承包地块范围、面积及权利归属。根据完善后的土地承包合同和登记簿，由县人民政府依法向农户颁发农村土地承包经营权证书[2]。

1.5成果整理和检查验收


对工作过程中形成的文字、图件、簿册、数据及其他资料成果进行分类整理，形成电子和纸质两种存储介质的成果资料。由村组、乡镇将成果资料逐级汇交至县级农村土地承包经营权管理部门，经县级检查汇总后，统一进行数据整理汇集、分类、核查、拼接和入库处理，形成标准成果资料。确权工作基本完成后，依据国家和省、市制定的规程和标准，先由县级进行成果自检，后由市级组织专业队伍与专家组进行市级核查，最终由省确权办进行验收，至此完成整个项目全部工作。

2.问题探讨

2.1测量方法选择问题

承包地块界址测量可采用实测法、航测法、图解法和组合法等4种方法。实测法是优先选用CORS系统，采用GNSS接收机接收CORS系统信号，对指界人指认的界址点进行坐标实地采集，逐宗、逐点测绘，把界址点、界址线等界址信息标注在工作草图上，再由测量人员对测量数据进行内业编辑从而完成地块测量。航测法是采用航空摄影测量方法内业进行界址点的采集，然后再对采集数据进行核实、判断。图解法是依据正射影像图将指界人指认的界址信息、权利人信息准确地标注在图上，再由作业人员根据调查草图对指界的结果进行矢量化成图，从而完成地块测量[3]。

对于平原、丘陵和山地等不同地形区域，不同测量方法的适用性也不同。

(1)平原地区。由于平原地区地势平坦，地块分布集中、面积较大、形状规则，建议采用实测法进行界址点采集。实测法数据采集就是采用GNSS接收机接收CORS系统信号直接获取界址点坐标。虽然前期RTK测量成本较高，但是其测量精度高、界址点位置准确，因此，后期的勘误修改等工作都比较少，这是图解法无法比拟的。因此，在平原地区或地块较为地块分布集中的地区建议采用实测法。


(2)山地地区。由于山地地区地块面积小、分布零散、形状极不规则，且树木密集、坡度较大，而实测的界址点要根据地形分布布设，这样会导致界址点数量过多;另外，山地区域的GNSS和CORS信号比较弱，这都不利于采用实测法进行界址点采集。因此，对于此地形情况建议采用影像现场调绘的方法对山地的地块进行图解测量，同时采用RTK进行部分界址点的辅助判读以及控制，保证图解法的数学精度。

(3)丘陵地区。由于丘陵地区高差不大、坡度平缓，地块分布情况介于平原和山地之间，因此在实际工作中，建议根据地势和地块分布的具体情况，可以RTK实测法或图解法中的一种方法为主，另一种方法为辅，即采用组合法。例如，图解以1∶2000比例尺正射影像图作为工作底图，对地块边界存在遮挡无法辨识或权属界线与现状不符等特殊情况，根据权利人指认的位置，采用GNSS-RTK测量设备实地采集界址点坐标[8]。

2.2不同测量方法精度问题

界址点精度是检查和验收的主要技术指标之一。根据《农村土地承包经营权调查规程》，实测法测定界址点相对于邻近控制点的点位中误差和相邻界址点间的间距中误差在一般地区不低于±0.10m，特殊困难地区不低于±0.15m，两倍中误差为其限差;在1∶2000比例尺下，航测法测定界址点相对于邻近控制点的点位中误差和相邻界址点间的间距中误差，平地、丘陵不低于±1.00m，山地、高山地不低于±1.50m，两倍中误差为其限差，特殊困难地区放宽50%;图解法测定界址点相对于邻近控制点的点位中误差和相邻界址点间的间距中误差平地、丘陵不低于±1.20m，山地、高山地不低于±1.60m，两倍中误差为其限差，特殊困难地区放宽50%;采用组合法进行地块测量作业的，除在对应部分应分别满足相应方法的精度指标外，还应确保不同方法获得的地块空间数据的拓扑关系正确[4]。

由以上分析可以看出，同样的工作内容，采用实测法必须满足高精度要求，而其他方法精度要求低很多，这难免给采用实测法进行界址点采集的作业单位造成一种采用实测法精度容易超限的错觉，这显然是不合理的现象，因为投入更多的人力和成本仍然可能不符合实测法对界址点精度要求，会减少该方法的使用。航测法和图解法中对采用不同比例尺的界址点精度要求不一致也存在类似的问题。因此，建议对于无论采用哪种地块测量方法在同等比例尺精度要求的情况下界址测量精度只给出统一的界址点精度要求即可，如平地、丘陵不低于1.20m，山地、高山地不低于1.60m，两倍中误差为其限差等。