浅谈城市土地运营

浅谈城市土地运营

吴洪艳

吴洪艳/山东省平邑县国土资源局

【摘要】建立科学的城市土地运营体制是经济社会发展的必然要求；城市土地市场化建设是解决城市土地资源合理配置的根本出路；找准政府宏观管理和市场规范运作的结合点是城市土地运营的关键所在。

【关键词】市场化建设；土地运营；城市土地

城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。搞好城市土地运营，不仅有利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全面建设小康社会具有积极的推动作用。

一、城市土地市场化建设：土地储备与招标拍卖

城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种制度创新，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。由于是一个全新的过程因此出现了许多问题需要研究。

首先是土地收购过程中的补偿标准问题。土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般的操作方法是只制定3－5个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购、回收补偿标准不合理、不科学。给土地收购带来很大的难度。

其次是土地储备与城市整体规划的关系。城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划。结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。

第三是土地收购储备机制的协同作用问题。目前我国的土地储备制度尚处于探索阶段。部分地区存在着单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起有关利益群体的不满。对于土地储备政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模与储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。我们认为实施土地收购储备机制是一个综合性的系统工程，在整个运作过程中，必须得到土地、计划、规划、城建、财政、金融等部门的支持和配合，部门间配合程度直接关系到土地的运作成本。在实际操作过程中经常出现部门间相互抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低下等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响城市土地的市场交易秩序与健康发展。同时，由于没有建立起相关的法律法规，对土地储备中心没有相应的监督机制和手段，造成了机制不健全，运作不规范和泡沫经济。

四是建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，结合实际情况，编制土地储备实施细则，具体包括：土地储备的范围、征购补偿项目与标准、土地权利人享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地入市用途与价格的跟踪管理等。

关于土地招标与拍卖，主要是依据2002年7月1日起实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，结合招标与拍卖的特点，制定出国有土地使用权出让应遵循的基本原则：

（1）公开原则。（2）公平原则。（3）公正原则。（4）诚实信用原则。国有土地使用权招标、拍卖工作具有政策性强、技术性强的特点，是一项复杂的系统工程，要保证招标、拍卖工作取得理想的效果，必须进行深入细致的前期准备和组织策划，各地多年实践表明，在土地使用权招标、拍卖的组织过程中，应重点抓好以下工作：

（1）成立城市土地招标拍卖领导机构，加强政策把握和部门协调。土地使用权招标拍卖工作涉及土地、规划、计划、建设等相关部门。因此，土地使用权招标、拍卖领导小组或委员会应协调好土地使用权招标、拍卖过程中相关部门的业务关系，调动所有相关部门的主动性、积极性和创造性，主动配合土地招标、拍卖的顺利完成。

（2）注重前期开发，坚持净地招标、拍卖。各地的实践表明，坚持净地出让是增加土地招标、拍卖活动吸引力的有效举措。对于开发商而言，最关心的是经济回报，最担心的则往往是土地的产权、债权不清，拆迁、配套设施建设难以开展。而前期开发，协调各方关系是政府的优势。因此，在慎重选择地块的基础上，应加大前期开发力度，由政府出面明确土地产权、债权，组织对招标拍卖地块的征地、拆迁赔偿安置和前期土地开发，保证水、电、路接口等，使地块真正实现产权清、债权清，使招标中标人和拍卖竞得人签订土地出让合同后立即可以开工，这对招标拍卖的成功至关重要。

（3）提高业务素质，选好招标拍卖主持人。要完成好土地招标、拍卖会的主持工作，首先要具备招标、拍卖主持人的一般要求，熟悉有关程序和通行做法，思维敏捷，表达能力强，善于把握投标者、竞买者心理，调动投标者、竞买者情绪，创造会场气氛，同时，还要熟悉招标、拍卖地块的有关情况及土地管理相关知识，掌握土地使用权招标、拍卖的特点。另外，可以通过参加培训，观摩招标、拍卖会，组织模拟演练等方式，提高主持人水平。

（4）加强规范管理，坚持依法行政。要体现招标、拍卖活动公开、公平、公正和诚实信用的原则，就要求整个国有土地使用权招标、拍卖组织工作必须加强规范管理，坚持依法行政。在有关文本、合同的编制以及整个组织程序、操作过程中，都要非常严谨、考虑到各种可能的情况，做到各项工作有依据、有规范，否则，一旦引起纠纷，就相当被动。

二、城市土地运营：政府宏观管理与市场规范运作

土地是全社会的共同资源和财富。土地经营与资本经营具有同等重要的地位。在计划经济条件下，一方面是土地所有权归国家或集体，没有土地公有制的具体实现形式，只要是公有制单位均可以无偿占有；另一方面是经济体制属于计划经济，土地是生产资料，而不是商品，不能进行交换，更不能进行经营。造成了土地资源和国家财富的流失与浪费。

近年来，虽然实行了土地的有偿使用，但是由谁来使用？又成为一个现实问题。有人利用手中的权力，通过合法手续或非法渠道，谋取暴利。有人通过城市土地经营成为新的爆发户。城市土地经营权放开之后，出现了一系列问题，引起了社会各界的普遍关注。具体来说：

一要充分发挥政府的行政管理和宏观调控作用，严格控制土地供给总量。二要完善土地市场的运行机制。三要建立合理的土地收益分配机制。四要健全法制，规范城市土地市场秩序。

【参考文献】

[1]王小映：《开通城乡建设用地市场势在必行》，《中国经济时报》2003年2月18日

[2]《政府要掌握土地调控权——扬州市土地收购储备的运作思路》，《中国国土资源报》2003年1月31日

[3]杨继瑞朱仁友：《建立城市土地储备制度的探讨》，《管理世界》2002第3期

[4]靳共元原玉廷：《城市土地问题的思考与政策建议》《中国论文下载中心》2006年6月

[5]魏淑英等：《完善土地登记制度的思考》，《中国土地》2001（12）