城市产业生产力空间布局的若干问题

城市产业生产力空间布局的若干问题

石峰

摘要：本文分析了城市产业生产力空间布局的基本矛盾，提出了城市产业生产力空间布局优化应遵循的基本原则，并针对城市产业生产力空间布局实践中存在的若干关系问题提出了处理意见。

关键词：城市产业生产力空间布局

城市发展史以及城市经济学理论告诉我们：城市，尤其是现代城市乃是一个多功能复合体。但是，无论这个复合体多么纷繁复杂，其经济功能则始终居于基础性的支配地位。换言之，城市经济功能的每一次深刻变化、重组以及创新，都将直接决定着城市整体形象和功能品质的新旧更替。而城市经济功能的发展变化，在本质上也是城市产业生产力的发展变化。所以，城市经济功能的重组或创新，也必然要求对其产业生产力的空间布局给出科学的合理的定位，而产业生产力的空间布局的合理与否，将直接影响着城市经济功能的优劣，进而影响到城市的功能品质与整体形象。在实践中，我们常常看到，由于对城市产业生产力布局和产业结构设定的理解不同、思路不同，导致城市经济功能的运行效率存在着较大差异，进而造成城市的整体形象、功能品质乃至城市竞争力的重大差异。当前，正处于五年计划更替时期，各个城市正在酝酿新一轮五年计划。正确认识城市产业生产力空间布局的基本矛盾,确立科学的城市产业生产力空间布局观，对于我们做好新一轮五年规划，更好地优化城市经济功能，提升城市整体形象和功能品质具有重要的现实意义。

一、城市产业生产力空间布局的基本矛盾

城市作为人类聚集的主要社会形态，首先是以产业的生产力发展为前提的。一个没有产业发展的城市，是难以想像的。而其产业生产力的发展演变过程，也就是城市的空间布局的演变过程。作为一种空间现象，它始终必须面对着以下无法回避的三对基本矛盾：

1.城市产业生产力发展的无限性与城市空间的有限性的矛盾

科技无限，创新无限，新兴产业的发展也是无限的。人类社会总是在产业的无限发展与创新中追寻着新的、更高的需求目标；新发明、新产品层出不穷，是社会生产力兴旺发达的重要标志，城市产业生产力的发展永远处于动态的变革与积累过程之中，这是一方面。但是，另一方面，城市是一个空间、地域、边界范围相对确定的区域，土地资源的稀缺性决定了城市不可能无限地膨胀下去，因而其所能容纳的企业、产业也是有限的。一旦产业、企业发展达到一定数量、规模，超出了城市空间所能容纳的限度，企业、产业的发展也必然要受到遏止。这就是城市产业生产力发展的无限性与城市空间的有限性的矛盾。

2.城市产业生产力发展的历史动态性与城市产业生成的相对稳定性的矛盾

城市产业生产力的发展始终处于传统与现代、朝阳与夕阳的不断更替过程中。例如，在第一次产业技术革命时期，蒸汽机制造业堪称当时的“高新技术产业”。在第二次产业技术革命时期，电力、汽车制造业、钢铁冶炼业等堪称当时的高新技术产业。今天这些早已沦落为“传统产业”、“夕阳产业”，取而代之为“高新技术产业”的则是电子信息、通讯、生物工程、航空航天、海洋技术，等等。在产业技术的不断创新和更替过程中，今日的“高新技术”总是被明日的“更高更新技术”所替代，由此沦为传统产业或“夕阳产业”，这是产业发展的一个永恒规律。但是，另一方面，在一个较长的历史阶段内，某一产业在某一地域一旦生成，就存在着相对稳定性和静止性：产业本身以及与其相适应的生产能力、生产条件（如厂房结构布局、设备配置、基础设施等）将维持不变。这就是城市产业生产力发展的历史动态性与城市产业生成的相对稳定性的矛盾。

3.城市产业功能分区的确定性与城市产业、企业发展的不确定性的矛盾

随着对现代城市功能认识的深化，城市规划与建设正在逐步摒弃过去存在的产业布局零乱、生产与生活混杂、工业与商业不分的弊端，用产业集群的理念谋划现代生产力的空间布局。其中，现代化的工业园区，就是近年来兴起的重要城市生产力空间布局现象。城市空间区划、功能分区、产业布局一旦确定和实施，就存在着相对稳定性，如厂房不能随意拆除，供排水设施不能随意改道，等等。但是，另一方面，城市的产业、企业的生长、生成存在着许多偶然性因素，具有极大的不确定性。一般而言，对于城市某一个产业区域而言，何种产业、何类企业入驻，何时入驻，往往不由城市规划者自身意志所控制，而是受产业自身的生成条件和规律以及城市一系列社会因素综合作用的结果。由此形成城市产业“规划”与“产业实际发展”不协调的矛盾。这一矛盾还表现在规划和基础设施投入在先，而产业、企业的入驻和产业的实际发展滞后所引起的超前投入的问题。一旦企业、产业的实际发展偏离了预先“规划”的轨道，就会造成基础设施投入的浪费。这就是城市产业功能分区的确定性与城市产业、企业发展的不确定性的矛盾。

二、城市产业生产力空间布局优化的基本原则

城市产业生产力空间布局存在的三对无法回避的矛盾决定了城市的功能分区或空间区划必然始终处于动态的变革之中。因此，如何使城市产业生产力布局既保持旺盛的生命活力，更有效率，又具有相对的稳定性，尽可能减少重复建设造成的资源浪费，就成为城市规划建设者必须面对的问题。总体而言，城市产业生产力空间布局优化应该遵循以下原则：

第一，城市产业生产力空间布局与城市功能优化相结合，促进城市功能的整体优化与创新。城市作为一个多功能复合体，集中了人居功能、政治功能、文化功能、经济功能，等等。城市产业生产力空间布局是城市功能优化的一个重要组成部分。脱离了整体的部分无论如何优化，都会对整体形象造成破坏。因此，城市产业生产力的空间布局不能就事论事，必须站在城市功能优化的全局的战略的高度，进行系统地谋划，立足于整个城市功能优化与创新来确定城市产业生产力的空间布局与区域分布。

第二，当前与长远结合，为未来产业的发展留下充足的空间。城市产业生产力空间布局的基本矛盾的存在必然要求城市产业生产力空间布局不能只顾眼前，头痛医头、脚痛医脚，竭泽而渔。而是要充分把握城市当代生产力发展的大趋势，为未来产业的发展留下充足的空间。否则，就必然会陷入改造、不适应、再改造、再不适应的循环往复怪圈，并造成社会资源的极大浪费。

第三，集中与分散结合，着力于城市生产力的均衡分布。城市在本质上是人口、物质、信息、资金、知识等社会经济要素在空间上高度聚集的结果。各种社会经济要素的均衡配置，是城市功能得以充分发挥，城市运行效率得以最大提升的必然要求。因此，在进行城市生产力的空间布局规划时，必须充分考虑城市生产力要素（包括物资、资金、信息、技术、劳动力等资源）的流动与配置在空间上的均衡性，提高城市交通等基础设施资源的综合利用效率，推动城市各个方位经济的均衡发展。

第四，专业化与功能化相结合，实现产业的集群发展。城市在产业生产力的空间布局上，不是杂乱无章的简单堆积或板块式的简单串接，而是要按照专业化、功能化的要求，有系统地将相互关联的产业归集在一起，形成一个个产业功能区。

第五，主导性与关联性相结合，对产业结构进行合理定位。在产业结构的定位上，要注重重点产业的培育、注重产业之间的关联度、注重主导（龙头）产业对产业体系内部的前向拉动和后向推动作用，以及对其他产业的带动、辐射作用。

第六，着眼于区域资源比较优势，进行产业的合理功能分区。不同的城市区域其资源优势不同，不同的产业对城市区域资源的需求不同；只有产业布局适应了区域资源优势，发挥了区域资源优势，产业才能获得快速可持续发展；否则，不仅造成城市资源的浪费，而且，不适当的产业布局必然对城市资源造成破坏，最终产业的发展也会受到抑制和扭曲。

第七，有利于环境保护和可持续发展原则。在城市产业品质定位上，要坚持强调有利于环境保护、有利于可持续发展的产业。要严禁发展污染性（包括水污染、气污染、渣污染与噪音污染等）产业。对于确实必须发展的重污染企业（如化工）应集中布局、集中进行“三废”处理。

第八，有利于城乡经济统筹协同发展，充分考虑城市工业布点对城郊工业和乡镇工业的辐射和带动作用。

三、城市产业生产力空间布局中若干关系的正确处理

美国著名城市规划学者凯文·林奇教授指出：对城市作“怎样的理解”是建立在“城市应该是怎样的”价值标准上，“聚落形态的产生总是人的企图和人的价值取向的结果”。按照前述基本原则，城市生产力的空间布局必须恰当平衡并正确处理好以下关系：

1.老城区改造与新城区拓展的关系问题受认识的局限，我国多数中心城市的老城区在生产力空间布局上存在着明显的不合理现象，主要表现在：一是老工业、重工业过于集中在市区，不利于市区环境建设和城市可持续发展；二是产业功能分布不清晰，缺乏“扎堆效应”；三是生产力布局缺乏城市资源比较优势，存在着极大的随意性，不利于环境保护；四是城区经济与郊区经济缺乏“联动效应”，不利于郊区特别是郊区农村城市化进程。针对老城区生产力空间布局的不合理状况，多数城市政府着手生产力空间布局的重新谋划、定位和调整。其措施是：通过拓展新城区或发展园区经济，改善城市生产力空间结构；实施老工业企业的搬迁改造，即所谓的“腾笼换鸟”。这些举措，在一定程度上改善了城市生产力的空间布局，推动了城市的整体功能创新。但不少城市由于在指导思想上存在着明显的依赖于老城区及其产业的自然、自由扩张现象，城市生产力空间布局在规划上缺乏系统性、前瞻性和引导性，以及宏观调控不力等原因，其空间形态主要表现为以老城区为中心，沿主要交通干线机械式、放射状、板块型向外摊开，使得城市新的生产力空间布局依然存在着极大的随意性，以至于产业布局零乱、产业结构趋同和低水平重复现象不仅没有改变，而且有旧城复制的趋势。与此同时，由于新老城区功能分区不清晰，使得处于中心极核的老城区，交通、电力、环保、水利等基础设施始终不能适应城市高速膨胀的需求，以至于新老城区始终处于无限重复的建设与改造之中，不仅造成城市资源的极大浪费，也给城市居民生存与生活环境带来巨大的影响。显然，如何处理老城区改造与新城区拓展的关系问题，避免陷入重复改造、重复建设的怪圈，是城市规划建设者必须认真面对的问题。

城市功能的本质特征在于其空间聚集性。城市，作为一种“经济景观”，是人类经济活动在空间集聚的结果。空间经济学一个重要的概念叫做聚集效应，即由社会经济活动的空间集中所形成的聚集经济与聚集不经济综合作用的效果。所谓聚集经济是指由于社会经济活动及其相关要素的空间集中而引起的资源利用效率的提升，以及由此而产生的社会交易成本减少、收入或效用的递增。例如，工业的聚集，可以共享电力、水资源、交通运输、“三废”处理等各种基础设施等；所谓聚集不经济是指由于社会经济活动及其相关要素的空间集中而引起的资源利用效率的下降，以及由此而产生的成本增加、收入或效用损失。如一些相互排斥或缺乏联系的厂商或企业的空间集中所带来的效益或效用的减少。就此而论，笔者认为，在处理老城区改造与新城区拓展的关系问题上，必须站在城市现代化建设的战略高度，以新城区拓展为契机，对城市功能在空间上进行全面的、系统的、具体的（而不是笼统的）规划和重新整合，并以城市功能的空间聚集优势替代传统分散的、零乱的功能分布，形成若干个能够代表城市经济增长极核的功能中心，以功能的聚集效应形成城市经济的强大辐射力和渗透力。比如：何处是政务中心、何处是商贸中心，何处是金融中心，何处是文化中心；人居地如何布局才能满足人们对生产、生活和环境最合理的需求，才能适应产业发展对人力资源配置的要求，才能最大限度地合理利用城市公共基础设施，等等，都要进行科学系统的谋划，以避免由于功能区分散造成的聚集不经济现象的发生。

就生产力空间布局而言，老城区由于土地资源的稀缺性（地价昂贵），应以发展楼寓（如大型写字楼）经济为主，主要布置集约型经济、发展虚拟性产业，如商业、信息业、金融业、休闲娱乐业等，并成为城市的政务中心（从管理的空间幅度考虑，有利于降低管理费用）、商务中心、金融中心等，由此形成城市的神经中枢和软组织系统；比较而言，新城区则应构筑以工业企业为主的产业集群，成为城市经济的骨架系统；而在新老城区的结合带，应重点布局人居组团。在建设的步序上，应力求先建新城区，再改造老城区，即在系统规划基础上，集中主要财力对新城区按照现代化要求对厂房、道路、电力、水利等基础设施以及人居组团进行全面建设（同时可对老城区建设改造工作进行“休眠”），充分发挥新城区对工业与人口的吸纳集聚作用，通过疏散老城区的工业与人口压力，使老城区部分“空心化”，然后再对老城区进行系统地改造，以避免重复建设、重复改造带来的资源浪费。

2.行政配置与产业整合的关系问题

城市经济学认为，城市自然空间及其行政区划，唯有在产业生产力布局的意义上才能真正成为城市发展的经济空间。在这个意义上，正确处理城市各行政区域内的产业关联性是城市生产力空间布局必须面对的关键问题。

就现阶段城市生产力布局实践而言，存在着两种截然不同的思路：

一种是时下较为流行的配置思路，我们称之为“行政配置”，即立足于现有各个行政主体（主要分为市、区两级行政），兴办各类不同的产业经济园区（市级开发区、区级开发区、大学科技园等），强调运用行政手段进行所谓板块式推进，至于每个经济板块——其实是单个或多个行政城区——里面究竟配置什么产业，则由各个行政管理主体或各个园区自己确定。在此思路下，各行政主体出于产业竞争的需要，往往严重忽视产业区内的产业内容、结构、特质以及产业关联度与产业先进性，从而造成这样的情状：分置在各个行政城区中的各级别产业经济区，包容着各种专业领域的产业企业，它们或者干脆不分类别地多行业混处，或者仅按照产业区内毫无产业关联度的所谓“功能分区”进行不可能引起产业聚集效应的行政组装——所谓“园区”是个筐，什么产业都往里面装。其结果是，就城市生产力布局的宏观整体而言，不可避免地造成产业布局零乱、产业结构趋同以及低水平重复现象，也不可避免地造成城市行政区域之间恶性竞争、内耗和重复投资、重复建设。

另一种思路，我们称之为“产业整合”，即站在城市生产力空间布局和产业结构优化的战略高度，打破城区间的权利和利益壁垒，依据产业发展的内在联系规律，充分发挥产业的聚群效应，对相互关联、相互配套的产业，按照区域资源比较优势和竞争优势，进行科学规划、区域合理分工和重组。在此思路下，分置在各行政城区中的产业经济区必须具有特定专业性质和明确的产业方向；在各个产业区内，只吸收符合某一特定产业方向、与该产业关联度极高的特定功能主体的企业，如电子工业园只吸收电子类产业企业，生物工业园只吸收生物技术类企业，计算机软件园只容纳软件类企业，等等。

当代科学技术的迅猛发展，集中地体现了现代生产力空间布局的时代趋向：将相互关联、相互配套的产业企业呈“群落”形态集中布局，来替代传统的零散的、不分类别各种产业相互杂处的生产力布局模式。之所以如此，是由现代产业发展的内在规律及其所必需的生态环境决定的：

其一，它方便获得一种所谓的“社群资本”，即相互间的合作、交流产生的增殖效应，这种资本实质上是群落内相互关联的各个单体企业的技术、知识、市场信息的溢出和叠加。

其二，适应区域内产业配套要求。尤其是现代高科技产业对产业的配套能力具有很高的要求，以计算机生产为例，从微处理机和逻辑芯片到系统和应用软件、驱动器、显示器、输入、输出及网络设备，构成一个庞大的产业链，使得靠单个公司独立开发或生产所有部件变得越来越困难，没有一定的区域产业配套能力，单个企业很难在该区域获得生存和发展。我们招商引资，国外大企业首先看重你的产业配套能力，原因就在于此。

其三，有利于市场组织，减少交易费用，节约社会资本，满足环保需求。不同产业，对基础设施的要求各有差别，如高耗能产业偏重于电力设施配置，高耗水产业偏重于水利设施配置，高污染产业偏重于环保设施配置；同样是重污染企业，有的偏重大气污染，有的偏重水污染，因此污染处理的方式和着重点也不同，等等。通过专业化的功能分区，可以满足不同产业对基础设施（厂房、电力、供排水、环保、通信、道路交通等设施）的不同要求，达到节约社会资本的目的。尤其是创业企业，由于一般规模较小，自身缺乏治污能力，产业相近的企业由于其污染源相近，对其进行集中布局，有利于集中排污、集中治污，减少环保成本；否则，必然对产业环境造成严重破坏。

然而，这种理想模式在既定的城市行政体制框架内是无法实现的。这就必然涉及到本文即将阐述的第三个关系问题。

3.市级经济与区级经济的关系问题

城市生产力布局中行政配置与产业整合之间矛盾的正确解决，在相当大的程度上将取决于我们采取何种城市经济管理模式，来正确处理市级经济与区级经济的关系问题。

以区级经济为主导的管理模式，虽然有利于发挥多个“管理主体”（政府部门）的积极性，促进各个“经济板块”的快速发展，但不可避免地会造成产业布局零乱、产业结构趋同以及低水平重复现象，不可避免地会造成恶性竞争、不必要的内耗和重复投资、重复建设。

以市级经济为主导的管理模式，有利于统一规划，统一引导，避免产业的分散和低水平重复，发挥产业的群居效应，提升产业的竞争力，有利于环境保护，有利于城市资源（尤其是土地资源）的综合利用、集约利用，但却限制了区级经济发展的主动性和积极性，限制了区级经济发展。

显然，如何平衡市级与区级（包括开发区）的利益关系，既能保证全市统一规划、协调布局的战略实施，又不伤及多层次行政主体的积极性，似乎是城市生产力空间布局面临的一个两难选择。

在改革开放的大背景下，为了鼓励城区、郊区经济的发展，许多城市政府都把部分综合经济管理权、财税管理权、规划土地管理权等权利下放，这在一定程度上激活了包括开发区在内的区级经济，特别是现行流转税逐级留成、所得税按隶属关系交纳的财税体制，更加助长了各级政府兴办开发园区和招商引资的积极性，以至于有些城市呈现出了从市、到区，甚至有些街同创所谓的“科技园区”或工业园区的格局。与此同时，由于政府职能部门层层分权、层层放权，尤其是市级宏观管理调控职能部门职能的分割，又在一定程度上造成了市级政府宏观管理调控职能部门职能的“空壳化”，以至于宏观管理调控弱化必然带来了一些对城市长远发展造成严重损害的重大弊端：比如，为了招商引资对土地资源的相互压价、相互拆台等恶性竞争，不顾本区域资源特点的产业无序发展，以牺牲城市资源环境为代价的产业的低水平重复布局，等等。层层分权的体制也导致管理层次叠床架屋、效率低下，财政费用加大等。

实践证明，这种不顾宏观整体利益的放权、分权管理体制模式，虽然在短期内能够在一定程度上激活城市经济，但必然会带来影响城市整体形象乃至整体竞争力的严重后果。

我们认为，问题的本质不在于放权、分权，而在于市、区两级政府职能的科学分工，什么权该放，什么权该收。就市级政府而言,其主要职能是进行全市生产力布局的统一领导、统一规划，并制定政策，行使综合经济管理权、土地规划管理权（包括项目审批权、土地批租权等），并协调、监督和检查规划、政策的落实情况，以达到全市生产力空间布局的整体协调统一；而区级政府（包括市级开发区管理机构）的主要职责是贯彻、落实、执行城市生产力布局规划，实施产业区的具体开发组织管理和政策落实，并行使城市综合管理权（如环卫管理、安全管理、财税管理等）。在利益分配上，则实行区、市两级分配，税收由所在区征收，再按一定比例分配，同时建立财政回拨机制，对于税收资源条件薄弱的区给于适当的财政补贴，以平衡由于产业布局不均衡带来的各区利益差距。

总之，城市管理体制既要考虑统一规划，协调布局的需要，在管理权限上实行行政管理部门的管理链条不断，审批权限不变；又要协调平衡各方利益，发挥各区政府的积极性，充分保护各区的资产管理权、利益分配权。

4.政府主导与市场推进的关系

贯穿于城市生产力布局过程中的所有问题整体性地表现为产业发展模式的选择与设定方式上：城市产业的发展是由政府主导，还是由市场推进？

所谓政府主导，是指政府集编、导、演于一身，产业发展的项目寻找与选择、融资与投资、甚至企业运作等，由政府直接承担或参与其中；这里当然也包括产业规划的制订、产业方向与结构的引导、产业发展环境即社会—人文—制度环境和硬件基础环境的创造等。政府主导能够发挥强大的政治优势，层层动员，形成宣传攻势，产生轰动效应，但不可避免的缺陷是，容易产生产业定位的盲目性，造成产业发展与市场需求脱节；容易产生融资泡沫、政绩泡沫；更重要的是，种了别个的田，荒了自个的地，由于职能错位，导致环境建设滞后，应有的管理服务滞后，其结果，即便招得几个商家，由于环境缺陷，也养不活。

所谓市场推进，是指产业发展遵循市场经济的固有规律，产业发展的方向、结构、规模、投资、融资以及项目选择等由市场规律进行自然选择。市场推进有利于最大限度地开拓产业经济效益的增长空间，形成良好的产业竞争协作机制、产业科技创新体系、产业资本的积聚效应，产业发展的动态平衡以及产业发展的可持续性。但对于市场经济欠发达、资本市场不活跃的地区来说，产业发展与经济增长的速度和质量将受到限制。

政府主导还是市场推进，这也不是一个绝对相互排斥的问题，其核心和实质是解决好政府在产业发展中的角色定位问题，而合理的角色定位能够将“政府主导”与“市场推进”有机地统一起来。比如：作为当代新型产业基地的“硅谷”，其首次出现在社会经济的历史舞台上，并不是出自政府的战略规划，而是一系列社会和市场因素（教育、文化、资本、技术、产业组织、商业环境等）综合作用的结果。硅谷在美国的首先出现，在一定意义上是发达的市场经济之自然选择的产物，但美国政府的科技政策、产业政策及其国家创新系统也为此提供了激励创业的制度环境。再如：深圳市政府很少替代企业去找项目、去融资，也很少参与企业的运作，也不以政府的身份直接向高技术领域投资，但在过去数年时间内，高新技术产业产值一直跃居全国首位，究其原因，政府做好了一件事：规划，引导，创造好的环境和服务。

我们认为：城市生产力布局，必须走出政府主导的误区：一方面，作为城市管理者，参与是必要的，但什么该管，什么不该管，管理幅度有多大、多深，必须做到心中有数。必须认识到，寄望引进一笔巨资来扶持几个产业项目，这种政府选择、贷款为主，集中投资的传统方式，与现代产业的市场选择、权益资本为主、分散渐进投资的发展规律，是完全不相融合的。政府必须从具体的项目中走出来、从微观企业活动的具体参与指导中走出来，把精力专注于以下几个方面：第一，搞好宏观规划。包括土地规划、产业布局规划（而不是具体产业项目规划）、基础设施建设规划（“七通一平”）、环境规划等；第二，投资建设好公共基础设施。主要是路网管网建设、环境绿化、“三废”处理等；第三，研究建设好区域法制环境、区域政策环境。包括产权尤其是知识产权的保护与产权激励制度；建立在信用制度基础上的风险投资制度；高效率、低门槛、严监管的企业登记注册制度和工商监管制度；不与中央政策抵触又有利于地方产业发展的激励政策，等等。第四，推动产业支撑服务体系建设。包括科技创新服务体系，律师、会计师等中介咨询服务体系，教育服务体系。第五，搞好服务，如人才服务、融资服务、工商服务、进出口贸易服务等。

总之，只有从城市功能提升、产业布局优化、管理体制创新的战略高度对城市科技资源、经济资源、土地资源以及政府管理资源进行全面整合，才能真正形成一种布局合理、资源最优利用、环境优美、管理高效的现代化产业生产力空间布局景观。

参考文献:

[1][美]凯文·林奇.城市形态.华夏出版社,2001.

[2]王缉慈.创新的空间——企业集群与区域发展.北京大学出版社,2001.

[3]路易丝·伯兰斯卡姆等.21世纪的创新战略.光明日报出版社,1999.

作者简介：石峰，武汉市社会科学院研究员，主要从事区域发展战略、知识经济与高新技术产业政策研究。

（责任编辑：卢小文）