浅议奥斯本的“改革政府十原则”

浅议奥斯本的“改革政府十原则”

张国庆

张国庆（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

中图分类号：I06文献标识码：A文章编码：1003-2738（2012）03-0000-02

摘要：具有企业家精神的政府通过借鉴企业等私营部门的管理理念与方法，有效地提高了政府的工作效率，使政府重新焕发出活力。奥斯本的“改革政府十原则”利用企业家精神对政府进行改革，从而打破了政府与企业绝然对立的局限，具有重大的理论与实践意义。本文从“改革政府十原则”的内容出发，归纳企业家政府理论的特征，指出其缺点，并在立足我国实际国情的基础上总结企业家政府理论对我国政治体制改革的借鉴与启示。

关键词：改革政府十原则；企业家政府理论；管理理念；政治体制改革

作为公共管理主体的政府，其改革是当今世界各国所面临的共同话题。自二十世纪八九十年代以来，伴随着西方经济危机的加深，发达国家的政府改革进入了一个新的热潮，其主要特点就是政府大力采纳企业的管理经验，推进政府管理的市场化与社会化。美国的戴维.奥斯本与特德.盖布勒深入地考察了美国在政府改革方面的实践，写出了著名的《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书，重点探讨政府应当如何进行运作的问题，强调“不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果”。

针对《改革政府》一书的主要内容，笔者总结出奥斯本“改革政府十原则”的理论特征与理论缺陷，最后论述其理论对于我国政府改革的借鉴与启示。

一、“改革政府十原则”内容概述

（一）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。

奥斯本认为，与“划桨”这种微观、具体的管理方式相比，政府应当更加注重对社会发展方向的引导，更加强调“掌舵”而不是“划桨”。政府不应当事必躬亲地向社会提供各种公共服务，只要对各种具体的“划桨”组织进行积极地引导，起到一种“催化剂”的作用即可。随着经济社会的发展，社会公众的服务需求也日益复杂化和多样化，政府进行“划桨”不仅不利于政府“掌舵”功能的实现，实质上更是不可能的。

（二）社区拥有的政府：授权而不是服务。

在奥斯本看来，政府应当将公共管理的控制权从官僚机构下放到公民所拥有的社区。首先，与权力集中的政府相比，民主参与的社区更能够真实地关切其成员的利益诉求，更具有创造力与灵活性；再者，社区提供公共服务的成本要明显地低于官僚机构。当然，强调对社区进行授权也并不是意味着将政府治理排除在公共管理的范围之外，制定公共政策，鼓励公民参与等“掌舵”式的职能是政府必须履行的。

（三）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去。

政府之所以会在公共管理的过程中产生诸多问题，一个重要的原因就是政府采取垄断的方式来治理社会，提供公共服务。要减少因垄断而导致的效率低下、资源浪费等问题，就必须将竞争机制引入到政府管理中来，促进公共服务的各主体就公共服务展开竞争。但这并不意味着放任自流，相反地，要使竞争发生作用，就必须对竞争仔细地加以组织和管理，因为恶性竞争可能会导致比垄断更为严重的后果。

（四）有使命感的政府：改变照章办事的组织。

“规章驱动的政府”通常为自己设定繁冗的制度作为自己工作的依据和出发点。政府的规章制度可以有效解决一些常规性问题，维持政府部门的日常运转，但过多的规章制度束缚了政府行动的步伐，难以应对复杂多变的外部环境。为此，必须将由“规章驱动型的组织”转变为“任务和使命驱动的组织”，以赋予政府工作人员以更强的使命感，切实调动政府工作人员的积极性，促进政府管理目标的实现。

（五）讲究效果的组织，按效果而不是按投入拨款。

传统的官僚体制在提供公共服务的过程中，所注重的不是产出，而是投入。这种方式所导致的结果不是社会福利的提高，而是助长了社会的懒惰，造成了官僚机构的恶性膨胀。奥斯本认为，政府重效果而不是重投入的方式有助于限制政府预算与人员编制的扩张，也有助于政府公共管理目标的实现。当然，重产出而不是重投入的理念并不是忽视投入，而是在投入的基础上更加注重产出和效果。

（六）受顾客驱动的政府：满足顾客的需求，而不是官僚政治的需要。

在奥斯本看来，公民就是政府的“顾客”，企业想方设法地取悦于顾客，政府在公共官管理的过程中也要优先考虑自己“顾客”的感受，要通过顾客调查和随访等方法聆听“顾客”的呼声，对公众的需求进行灵敏的反映，以提高服务的质量。与传统的官僚制相比，顾客驱使的制度使得公共服务的提供者对它们的顾客更为负责，不仅可以有效地减少资源的浪费，还可以更加人性化地满足不同公众的需求，从而使政府获得更多的公众支持。

（七）有事业心的政府：有收益而不浪费。

传统的官僚体制靠财政预算过日子，为维持财政收支的平衡，政府就必须勒紧腰带过日子。这种靠省钱来维持财政收支平衡的做法固然可以起到限制政府膨胀的作用，但代价却往往是公共服务提供数量的不足。奥斯本认为，可以将企业依靠花钱来赚钱的理念引入到政府部门，使得政府人员学会如何通过投资等形式开辟政府的财源。为此，政府可以通过物质奖励等形式来调动工作人员的积极性，让管理人员转变为企业家。

（八）有预见的政府：预防而不是治疗。

随着经济社会的发展，政府职能的专业化趋势越来越强，而这种专业化所导致的一个直接问题就是政府部门权力的分散，政府开始更加注重事后的处理，而不是事前的预防。在奥斯本看来，政府必须改变决策层的内部驱动力，学习企业的战略规划与长期的预算制度，注重事前的预防而不是事后的治疗。政府要未雨绸缪，要拥有企业式的预见精神，尽可能地考虑到未来可能发生的各种问题。

（九）分权的政府：从等级制到参与和协作。

传统的官僚体制实行层级节制的管理方式有其特定的历史背景。但到了二十世纪末、二十一世纪初，信息技术已经相当发达，民众受教育的程度也大大提高，他们已经有能力参与到政府的管理过程中。在奥斯本看来，政府应当借鉴企业适度分权、鼓励民主参与的运作方式。这种分权型和注重民主参与的运作方式不仅更有灵活性，而且更有效率；不仅具有创新精神，而且民众对政府具有更高的信任度。

（十）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

同传统的依靠行政强制与行政命令对经济、社会进行管制的方式相比，市场机制具有很多优势，如市场机制鼓励竞争，可以提高顾客的满意度等。政府应当借鉴市场的管理方式，通过市场的力量代替传统的行政管制，以推动政府管理效率的提高。但这并不是意味着政府责任的缺失，放任自流可能会造成比行政强制更为严重的后果，因此政府还必须通过制定规则等方式对市场进行规范和引导。

二、“改革政府十原则”的理论特征

（一）改革政府以适应行政生态的变化。

行政生态理论认为政府外部行政生态环境的变化是导致政府变革的直接动因，政治、经济、文化以及社会等行政生态因素不仅影响着政府行政模式的形成，还直接影响着行政模式的发展和变革。二十世纪八十年代以来，西方发达国家普遍出现了政府财政萎缩、信用缺失和行政资源入不敷出等问题，迫于外部行政生态变化的压力，以美国为代表的西方发达国家的地方政府进行了大刀阔斧的改革，将企业的经营管理理念引入到政府中来，建立企业家精神的政府，从而使政府重新焕发出生机和活力。

（二）借鉴企业的经营管理方式，重点改革政府内部的运行机制。

传统的官僚体制将政府与企业等私营部门置于彼此的对立面，政府职能的扩张意味着市场的萎缩与企业经营范围的缩小，而政府职能的收缩则意味着市场与企业经营范围的扩张。在“改革政府十原则”中，奥斯本等人摒弃了这种政府与市场此消彼长的逻辑关系，并将企业的竞争机制、成本-收益分析等经营管理理念引入到政府提供公共服务的过程之中，更加关注政府应当如何进行运作。这种企业家精神的政府有效地革除了传统官僚制的惰性、不计成本等痼疾，增强了政府的活力，大大提高了政府公共管理的效率。

（三）强调宏观调节，弱化政府的微观管理。

在传统的官僚制下，政府的具体、微观管理已经深入到市场和企业的“领地”，导致政府机构既恶性膨胀而又毫无效率；在这种政府管制的方式下，市场与企业也缺乏活力。有鉴于此，要提高政府部门的工作效率，调动私营部门的积极性，就必须弱化政府的微观管理职能，将政府的“触角”撤离市场与私营部门的活动领域。政府重视的应当是“掌舵”而非“划桨”，将具体的“划桨”职能授予企业，并鼓励公民参与到具体的提供公共服务中来。

（四）以重塑政府、提高行政效率为核心。

近几个世纪以来，关于政府与市场的关系及职能边界问题一直争论不休，而处理二者关系的目标就是在理顺公共利益与私人利益之间关系的基础上，提高政府和企业的效率。奥斯本的“改革政府十原则”的目标正是以企业家精神重塑政府，提高政府的工作效率。为了达到提高行政效率的目标，政府必须通过采纳市场机制中私营部门的顾客意识、竞争机制等理念和方法，变革政府自身的工作理念与机构设置。

三、“改革政府十原则”的理论缺陷

（一）公共价值理念的缺失。

企业追求利润的最大化，但是政府不同于企业，作为公共服务的提供者与公共利益的维护者，政府必须将公共利益而非利润置于首位。企业家精神的政府将企业等私营部门的管理方式运用到政府部门，这在提高政府工作效率的同时也导致了政府公共价值理念的缺失。企业的管理以工具主义与功利主义为基础，而用企业家精神对政府进行改革，这就在很大程度上将本应有的公共价值湮没于工具主义与功利主义之中。

（二）政治生活中的公民不同于企业所服务的顾客。

为了获得最大的利润，企业必须围绕其顾客生产和改善其产品与服务，但政府不同于企业，政府不是要对“顾客”的要求进行回应，而应当是建立政府与公民以及公民与公民之间的互信与合作关系。政府必须关注作为公民的需求而不是作为“顾客”的需求，从公平、正义的理念出发而不是从短期追求“顾客”需求的满足出发，否则很容易造成政府自身定位的错误，这种“顾客”导向也不利于经济和社会的长远发展。

（三）运用企业家精神变革传统的官僚制会有很大的阻力。

企业家政府强调“掌舵”而非“划桨”，注重授权而不是服务，这就必然意味着从事具体“划桨”工作人员的裁退以及行政官员权力的分散，改革必然会遇到来自被裁退人员以及被分权官员等的阻力，而企业家政府理论并没有在理论上解决这些改革可能遇到的阻力问题。此外，由于传统的官僚制政府与企业的运作方式有着很大的不同，传统的行政官僚对企业的经营治理也并不了解，因此改革在具体的实施过程中也会相当困难。

（四）企业家政府理论不具有普遍的适应性。

首先，企业家政府理论的提出与当时西方发达国家政府所面临的经济困境密切相关，面对二十世纪八十年代以来的财政萎缩、信用缺失以及资源短缺等问题，西方发达国家尤其是美国的地方政府将企业的经营管理理念运用到政府部门；其次，这种企业家政府的理念有其自身的缺陷，如公共价值理念的缺失；再者，由于政府与企业之间在很多方面都有着巨大的差异，因此在将企业理念运用到政府中时必须考虑其适用性问题，如向下属授权必然会导致政府下属部门工作的增加，对公共产品进行市场化也会导致政府“掌舵”功能的弱化。

四、借鉴与启示

（一）政府应当不断地进行改革与创新。

奥斯本说：“我们不能被动地经历改革，我们要制造变革。”随着经济社会的发展，传统的官僚体制日益显示出其不足与缺陷，而面对这些缺陷，西方国家将企业家精神引入到政府部门，通过不断的改革与创新使得政府能够更加灵活地为公民提供公共服务。由于政府面临的政治、经济、文化以及社会等行政生态环境不断地发生变化，因此政府的行政模式也就需要不断地改革和创新。当然，企业家精神的政府理念固然有其不足之处，但它至少为我们提供了一种改革和创新的思路。

（二）政府改革要充分立足于自身的实际情况。

企业家政府有效地将企业的经营管理方法运用到政府内部，在很大程度上化解了政府的财政危机及信任缺失等问题，取得了巨大的成就。但是我们也应当看到，西方各国的行政改革并没有完全照搬企业的管理方法，而是有选择地将企业管理的一些积极因素运用到政府的公共管理之中。我国的社会主义市场经济刚刚建立起来，公务员制度也处在初创阶段，独特的政治、经济、文化和社会背景决定了我国在进行政府改革时，决不能照搬西方国家的改革模式，而是应当立足于自身的实际情况，有选择地借鉴，慎重对待。

（三）政府改革要充分借鉴企业等的管理经验。

尽管政府与企业等私营部门在管理目标和原则等方面有着很大的差异，但这并不意味着二者在经营理念等方面不可调和。相反地，我们必须看到政府与企业等存在相互融合的一面。面对方兴未艾的行政管理改革大潮，政府要想有效地化解面临的困境，提高管理的效率就必须充分借鉴企业等私营部门的管理经验。此外，近些年来作为政府与企业之外的第三部门迅速发展，其经营管理方法也为政府的改革提供了借鉴与启示。当然，政府之所以要借鉴企业、第三部门等的管理理念，其最终目标是通过管理效率的提高促进公共利益目标的实现。

（四）政府改革应当坚持公共利益至上。

政府是公共利益的维护者，政府作出的任何决策都必须坚持公共利益至上的原则，这既是公共管理活动的出发点，又应当是公共管理活动的归宿。用企业家精神塑造的政府首先是因为政府与私营部门的管理有着相互融合的一面，但是我们引入到政府内部的应当是企业的竞争以及目标管理等理念，而非利润至上的目标和原则。作为公共服务的提供者，无论对政府进行何种形式的改革与创新，无论是借鉴企业还是第三部门的管理理念，都必须将公共利益而非部门私利置于首位。

参考文献：

[1]戴维.奥斯本，特德.盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门【M】.上海：上海译文出版社，2006.

[2]丁煌.西方行政学说史（第二版）【M】.武汉：武汉大学出版社，2004.

[3]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵【M】.北京：中国人民大学出版社，2010.

[4]吴湘玲.具有企业家精神的政府：美国行政改革的新趋势——《改革政府》述评【J】.武汉大学学报（社会科学版）2001，54(4).

[5]韦晓宇，王春城.论用企业家精神改革政府的条件【J】.行政与法，2005(7).

[6]李克强.用企业精神改革政府---论政府如何提供公共产品【J】.中央财经大学学报，2003(12).

作者简介：

张国庆，（1990-），山东潍坊人，武汉大学政治与公共管理学院2009级行政管理专业本科生。