海南省农村建房违法用地现状和对策研究

海南省农村建房违法用地现状和对策研究

李海丰

海南国源土地矿产勘测规划设计院海南海口570203

摘要：本文对海南省农村建房违法用地现状进行了分析，认真查找农村建房违法用地存在的问题及原因，研究提出针对性的对策和建议。

关键词：农村建房；违法用地；对策

党的十九大提出乡村振兴战略，海南提出利用三年左右的时间建设“百镇千村”，但是近年来海南省农村违法用地比较突出，既冲击耕地和基本农田保护红线，又破坏城乡规划管理秩序，不利于乡村振兴战略实施。

一、海南省农村建房违法用地基本情况

据统计，2016年度海南省农村建房违法用地共8031宗，面积2994亩，分别占全省违法用地总宗数、总面积的89.7%、26.6%。主要有以下特点：

（一）违法集中在海口。2016年，海口市农村建房违法用地宗数、面积分别占全省63.4%、52.7%。这主要是由于海口市城市发展较快，特别是近年来实施棚户区改造后，大量村民获得巨额的经济或者房屋补偿，导致大量村民往城市周边买地建房，非法买卖土地隐形交易突出。

（二）违法占用耕地现象普遍。2016年，除外屯昌、保亭、五指山市，海南省其他15个市县存在农村建房违法占用耕地的情况。

（三）违法超标占地问题突出。从2016年农村建房违法用地情况看，农村建房违法占地每户分别达到249平方米，远远高于海南省规定的每户175平方米占地标准，超面积占地问题突出。

二、存在问题及原因

（一）农村建房缺乏科学的规划引导。一是“多规合一”总体规划或者土地利用总体规划采取的是自上而下的总量指标控制机制，由于建设用地总量是刚性约束指标，各级政府在组织编制规划过程中普遍“重城市、重发展、轻农村”，将大部分规划建设用地指标安排给城镇、园区等重点发展区域，以及基础设施、旅游等重点项目，农村地区基本按照现状规划，结果导致村庄发展建设用地预留不足，村庄周边要不是耕地、基本农田就是林地，村民只要一建就是违法用地。二是受经费限制，村庄规划编制基础数据不扎实，未充分征求当地村民意见，编制不科学、不合理，脱离实际，引导和控制作用弱，而且农民选址建房随意性大，有些受迷信影响，东建一幢、西建一幢，布局十分不合理。

（二）农村宅基地管理体制不完善。村民建房用地的审批条件不明确、审批程序繁杂和审批时限太长，是农村违法用地现象产生的重要原因[1]。一是宅基地用地报批手续繁琐，成本高。按照规定，村民建房首先向村委会提出申请，报乡镇政府审核，组织申报材料上报市县国土资源局审批。其中，涉及农用地转为建设用地的，还要市县国土资源局组织报批材料，由市县政府报请省政府审批，程序复杂，时间长，少则几个月，多则半年甚至一年。近年来，海南省每年都给市县单列下达农村集体建设用地指标，但使用率不到10%，很多市县甚至一亩未用。二是按照现有规定，涉及新增建设用地的需要缴纳新增建设用地有偿使用费，占用耕地的需要缴纳耕地开垦费和耕地占用税，这些费用对农民来说是一笔巨大的费用。

（三）基层对农村建房违法用地监管不力。一是法律法规不健全。根据《土地管理法》第七十七条，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占地的土地，限期拆除新建的房屋。该条款过于刚性，在实践中基本难于执行。二是村委会缺乏依法管地用地的意识，执法中了解到，大部分村干部碍于情面，对村里的违法用地既不制止也上报，致使违法用地得不到及时发现，得不到及时的处理。三是基层国土资源所和规划所人员少，巡查不到位。基层国土资源所一般1-3人左右，国土所日常要负责基层大量征地、土地纠纷调处甚至国土资源管理以外的其他工作，很多基层国土所人员抽调到市县国土资源局工作，国土所人员缺位严重。乡镇地域大，线长面广，加上受经费、装备的限制，管理、巡查工作显得非常被动。四是县级国土资源执法队伍薄弱，人员少，要负责大量专项行动和案件查处，对农村大量违法用地鞭长莫及。

（四）土地管理法律法规意识淡薄。一是由于海南的土地改革不彻底，部分农民的内心深处，土地私有观念没有彻底消除，认为土地是自己的私有财产，可以擅自用于建房。二是农村村民文化程度普遍比较低，依法用地意识不强，他们往往只着眼于眼前利益，因此仅靠宣传、科普相关法律政策，短时间内很难[2]。三是一些农村村民无视法律存在，随意将自家的宅基地、自留地及承包土地当成自己的私有财产进行买卖或者与他人合作，甚至一些村干部将集体土地当成私人土地进行非法买卖或者与他人合作。

（五）经济利益驱使。一是随着海南国际旅游岛建设的不断推进，海南区位、气候、生态环境优势日益凸显，很多工商资本或者外来人员对海南土地趋之若鹜，到农村买卖、租赁土地擅自进行非农建设。二是近几年的城市扩张、交通、水利等建设总量很大，国家需要大量征收集体土地和拆迁农房，而拆迁费远远大于修建成本，其中有很大的利润空间。因而，征地拆迁成了村民采取的一种不正当、但很实用的致富方式。在利益的驱动下，村民会采取偷建、抢建等方式快速建房[3]。特别是近年来实施的棚户区改造中，部分被拆迁户实际上是私下买卖土地建房者，他们在拆迁中获得巨额货币或房屋补偿，客观上助长了城乡结合部大量买卖土地和违法建房的发生。

三、对策和建议

（一）改进农村规划管理。一是科学编制规划。在充分征求公众意见的基础上，切实将农村建设发展项目纳入市县“多规合一”总体规划，为农村发展和农民生活预留足够的规划发展空间。做好衔接，实现“多规合一”总体规划与村庄建设规划的完全对接，用来管控和引导农民建房。二是建立健全规划调整管控机制，在规划控制指标不变、不占用永久基本农田、不占用生态保护红线的前提下，赋予市县政府对农村建设发展项目用地规划调整一定的自主权，以保障农村建设发展项目能够“适时落地生长”。

（二）简化农村宅基地审批。一是修订《海南省特区经济土地管理条例》，简化和下放宅基地用地审批管理权限，对宅基地用地审批实行分级制，对使用存量建设用地的由村民向村委会申请，村委会审核后报乡镇政府审批，对涉及农用地的，农转用由市县政府审批。二是对涉及用地报批费用，区分不同情形，制定差别化的收费标准，一方面实现保障民生的目的，另一方面要发挥以收费促节约土地、保护耕地的作用。限额的等。三是限定审核审批的时限，简化申请材料和审核审批环节。

（三）严格执法监管。一是推行网格化管控，压实村“两委”、乡镇政府主体责任，将巡查、发现、制止、报告责任明确给村“两委”干部，加强考核监督和奖惩，对表现提出的给予奖励，对履职不力的给予惩戒和问责，着力构建县、乡镇、村“三位一体”的土地监管网格体系，将违法行为发现在初始，解决在萌芽。二是加强基层执法能力建设。结合综合行政执法改革，将执法力量下沉到基层，在乡镇政府设立综合执法队伍，全面加强乡镇一级执法力量，对农村建房违法用地实现有效管控。三是加大对非法买卖宅基地，特别是外来人员到农村购买宅基地的案件查处力度，发现一起，查处一起，绝不姑息。

（四）加强村组织的治理能力。农村建房违法用地问题发生在基层，解决的关键也在基层。因此，要采取政府管控与乡村自理相结合，一方面提升各级政府管理能力，另一方面提升村组织的治理能力。要按照乡村振兴战略实施的意见和精神，全面加强村组织的队伍和能力建设，落实村组织的主体责任，着力破解农村建房违法用地问题。

（五）加强法制宣传教育。一是加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的良好舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。二是坚持以案说法，公开曝光重大典型案件，发挥“查处一案、警示一方、教育一片”的社会效果，从根本上改变农民用地观念，提高农民法律意识，扭转农村建设用地“有法不依”的状况。

参考文献：

[1]杨玉章.农村村民建房用地存在的问题与对策[J].中国国土资源经济.2004（17）.19-22

[2]王亭婷..农村土地违规建房问题研究[J].安徽农业科学.2015（22）.277-278

[3]宋江.农村无序建房原因剖析及对策研究[J].西部资源.2017（1）.171