战略引领下的“多规合一”规划实践——以沈阳大东区多规合一为例

战略引领下的“多规合一”规划实践——以沈阳大东区多规合一为例

霍焱

霍焱

辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司

摘要："多规合一"是中央全面深化改革的一项重要任务,也是近年来规划界学术研究的热点。本文从分析当前规划体系的现状问题出发,以战略规划为引领，立足于准确把握“多规合一”的内涵要义,以构建有机衔接的规划体系为核心,提出推进"多规合一"的技术方法和实施建议。

关键词：发展战略；多规合一

引言

多规合一是当前中央全面深化改革的一项重要任务。面对我国改革开放不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展，主要表现为各类型空间规划相互冲突不统一，造成审批效率低下等问题。积极开展“多规合一”工作能够建立统一的空间规划体系，促进城市转型发展，推进城市治理体系和治理能力的现代化，解决提高行政审批效率问题，促进政府部门形成高效透明的公共审批管理流程，优化公共资源配置。

一、编制多规合一的必要性

多规合一不仅是做一个规划，而是统筹协调的工作过程，是一项城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是在思想观念、发展方式、行政审批等方面实施的综合性改革。目前我市正在筹备全市多规合一的编制工作，大东区提前启动多规合一规划编制，能够将自身的发展需求充分的融入全市多规合一方案中，更多地体现自身发展意愿，因此大东区率先编制多规合一意义重大。

1、现行规划相互矛盾：大东区目前已有的空间规划，包括城规、土规、经规、林业、水利等相关规划，各自都有自己的规划主体、规划期限、技术标准也不一致，造成相互冲突等问题。

2、规划管理调整频繁：由于缺乏统一的空间规划体系，造成现行规划在绿地、商业、产业用地性质上频繁调整，给规划管理带来较大的难度。

3、缺乏区级专项规划：文体、教育、医疗、养老等专项规划缺失，无法有效指导空间规划的编制，造成公共服务水平难以提升。

4、大东区自身特征

大东区是沈阳市东山西水生态格局中“东部青山半入城”的重要区域，是振兴规划确定的重要的战略空间。另外大东区独特的区位特征和自身产业、城区的发展基础条件，要求全区必然要通过多规合一做好空间管控，处理好生态、生产、生活的空间关系，实现产城融合发展。

二、多规合一的编制内容制定

大东区针对实际情况，“多规合一”工作重点首先是对接全市振兴发展战略规划，制定符合本区发展的战略规划，用以指导多规合一的编制，化解“合规”过程中的矛盾问题。其次进一步整合规划、国土、发改、环保规划内容，重点推进四规合一，统一各类规划的目标、指标和坐标，最终建立全区发展“一张图”，并做好与全市平台的对接。然后在“一个战略，一张图”基础上，对接全市多规合一工作，进一步深化管理平台，优化区级各项审批的管理流程，并完善管理机制建设。

1、一个战略

1.1新一轮的发展问题

（1）面临坚守生态底线考验；

城乡结合地区的无序建设和村屯扩张迫使林地等生态环境受到影响，生态保护面临巨大压力；现状绿地水系等景观资源利用不足，生态环境优势尚未突显。

（2）急需解决产业延伸问题；

虽然已成功跻身国内一流的汽车制造基地之列，但企业总量、经济总量、综合实力与国内产业主流地区（北上广、长春、重庆等）相比仍处于偏后位置。汽车高端研发环节仍然薄弱，汽车文化休闲产业仍处于空白，直接导致知名度不高等问题。

（3）全面提升宜居环境建设。

大东的二环以外区域，在居住、交通、配套、景观等问题较为突出，造成地区功能单一，活力不足，宜居度不够。如住宅类型单一，公共设施配套不足，环境特色不明显，交通便捷度不高。难以吸引产业，难以留住更多高端企业和人才，不能支持未来的产业转型和升级。

1.2战略措施

（1）国际化战略。充分发挥大东区的区位优势，探索大东区“产业国际化、城市国际化、开放国际化”的发展新格局。以宝马汽车和欧盟产业园为基础加强与欧美、日韩发达地区的深度合作；同时加强境外的经贸合作，形成国际化的产业配置，融入国家“一带一路”战略通道。按照“产城融合、生态宜居”的建设理念，深耕城市宜居环境建设，建立完善的城市配套服务体系，努力提升大东的地区知名度。

（2）空间优化战略。整合三生空间，推进产城融合。延伸汽车产业链，解决好产业多元发展问题，促使产业发展与城市生活相融合；更好的完善产业空间布局，充分预留产业发展空间，既要利用好增量空间，也要利用好存量土地资源和低效用地，逐渐剥离产出效益低的产业。重点通过多规合一保障产业项目落地。同时注重“刚需”和改善型住宅建设，满足从企业员工到高端人群的实际需求。完善高品质的教育、医疗、休闲娱乐等设施和公共空间体系。完善城市路网结构和城市绿道建设，打造高品质的出行环境和交通设施。更好的服务于城市生产活动。保育生态廊道，营造山水景观。首先要保护好生态要素。基于城市东北楔的突出地位，严守底线，规划严格保护林木资源，保障城市通风廊道畅通。其次要利用好景观资源。营造良好的生态环境，建设“山、水、城、林”为一体的城市生态景观格局。

（3）产业多元战略。做强现有优势。依托华晨宝马、上海通用北盛、华晨金杯等龙头企业，全面做大做强整车制造业，扩大产业规模、推动产品升级、引导新能源汽车发展。延伸产业发展。同时采用“引入和导出”的策略升级汽车零部件企业。在发展汽车制造业的同时，强调以汽车为核心的技术研发、商贸会展、物流服务、金融平台、教育培训等支撑性服务业的发展。同时依托大东区东北绿楔的自然生态资源，建设汽车文化主题公园，发展以汽车文化为主的旅游项目，促进产业不断转型升级。

迈向多元融合。按照“产城融合、生态宜居”的城市建设理念，完善大东区汽车产业配套、商务办公、生活居住、休闲娱乐等功能，建立汽车产业社会配套服务体系。

2一张蓝图

2.1数据整理与标准化处理

开展基础数据整理工作，包括规划、国土、发改等十余个部门的汇总数据。按照市多规合一的标准要求，统一坐标、制图标准、数据标准（DWG和SHP等矢量数据文件）。将基础数据统一到GIS平台内，完成工作底图。

2.2差异化分析与处理

开展差异图斑分析工作，通过GIS叠加分析，得出“两规”建设用地不一致的图斑和非建设用地不一致的图斑，并与已划定的生态控制线再次叠加，分析出与生态控制不一致的建设用地和重点项目图斑。最后，进行差异处理和控制线划定工作，将差异图斑进行归纳分类，明确各类处理的原则和措施，形成差异图斑处理的初步意见，通过“市、区、部门”的联动协调机制，明确处理意见和建设用地的调入调出方案，消除规划矛盾，形成一致的建设用地空间布局。

2.3控制边界划定

在消除差异性并统一工作底图的基础上，划定生态红线、城市开发边界和城市空间容量。并进一步细化生态红线和开发边界控制线。

（1）生态红线细化

按照相关部门对生态环境的保护要求细分为水域、生态林地及其它，规划将按照保护等级和严格度，把各部门的要求综合落实。具体明确生态红线的管控边界，定点、定桩便于监督管理。

（2）开发边界细化

在开发边界确定的基础上，进一步明确开发边界内生活空间和生产空间的详细划分。主要通过整合接市、区交通、市政、水务、文体、教育、卫生、民政等相关部门规划内容，明确重大基础设施和公共服务设施的布局及控制线。

2.4规划成果制定

多规合一形成生态红线控制图、开发边界控制图、土地利用规划图、用地规划布局图产业布局控制图、建设项目生成图、环境保护控制图、两规合一差异图斑分析图。

作者简介：

第一作者霍焱1981年女满族辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司高级工程师城市规划硕士研究生