自然资源资产管理与国土空间规划

自然资源资产管理与国土空间规划

刘先尧

广东家泰土地规划信息咨询有限公司510630

摘要：作者首先对自然环境、自然资源，以及自然资源资产等概念进行了辨析，并指出自然资源可提供支持服务、供给服务、调节服务、文化服务等生态系统服务；进而强调，中国自然资源资产在调查与评估等方面存在权属边界不清、权责划分不明、价值不易衡量等问题，且各类自然资源粗放利用现象突出。作者认为，生态环境问题往往源于对资源的过度掠夺。整体而言，近些年中国的生态治理和修复工作并未取得显著成效，主要由于这些工作大多以散点式进行，同时执法力度不足，且公民对自然资源的保护意识还较薄弱。新一轮的国家大部制改革（如自然资源部和生态环境部的成立），以及“多规合一”政策的施行对中国的自然资源保护管理工作起到了积极推动作用。作者最后指出，在未来，国家层面应努力协调国土空间规划与国民社会经济发展规划，而城市规划者应当跳脱工程技术层面，使规划真正成为解决社会问题、提升发展质量的工具。

关键词：自然资源；自然资源资产；生态系统服务；自然资源资产调查与评估；国土空间规划

引言

自然资源资产是指资源禀赋稀缺、产权法理明晰、效益价值可量化、具有特定空间形态边界的自然资源。自然资源资产是我国自然资源监管的主要对象，和我国法律规定的自然资源基本一致，在法理上呈现出所有权、使用权等多种权利类型，在所有权属性上区分为国家所有和集体所有。自然资源监管是依托行政权对各类自然资源所有权、使用权的运行情况进行监管。自然资源监管是行政机关基于行政权，依据法律法规和部门规章等，借助行政、经济等手段，对自然资源的开发、利用、修复和保护等事务直接实施组织、领导、统筹、协调和监督，从而维护社会公共利益。

1自然环境、自然资源与自然资源资产

我国法律上重点关注的自然资源多指载体和形态明确的天然生成物。自然资源的学理涵义众多，尚未统一。在狭义上，指人类可以利用的天然生成物。任何可称为自然资源的自然物必须具备两个前提：一是能满足人类的需要，二是人类对其具有开发利用能力；否则自然物只是“中性材料”，而不能作为人类社会生活的初始投入。然而，人类的需要与文化背景有关，自然物是否被看作自然资源，常常取决于信仰、宗教、风俗习惯等文化因素，也会随经济－社会和科学技术的发展而不断变化。根据地理特征，自然资源分为5个类型：矿产资源（地壳）、水资源（水圈）、土地资源（地表）、生物资源（生物圈）和气候资源（大气圈）。一般而言，生物资源和地表水资源属于相对可更新资源，矿产资源与深层地下水资源属于相对不可更新资源。同时，相对可更新资源又进一步分为恒定性资源（如太阳能、潮汐、大气等）和临界性资源（如土壤、动植物等），相对不可更新资源又分为损耗性资源（如化石燃料、天然气等）和可循环资源（如金属矿物等）。自然资源具有稀缺性、资产性、多用性等特点。自然资源的稀缺性既包括需求总量超过供给总量的绝对稀缺，也包括因分布不均、地缘政治等因素导致的相对稀缺。自然资源的资产性是指自然资源具有财产属性，在一定条件下具有自然增值和资本增值的双重特点。自然资源的多用性是指自然资源具有多种功能和用途，如耕地具有生产粮食、维持农田生态、培育农耕文化等功能，森林具有生产木材、调节气候、旅游休闲等功能。从生态系统服务的一般意义上讲，自然资源有支持服务（土壤形成、养分循环、初级生产）、供给服务（粮食、洁净水源、燃料、纤维、基因物质、生物化学物质）、调节服务（调节气候、控制疾病、调节水分、净化水源）、文化服务（精神和宗教、娱乐旅游、美学、激励、教育、情感、文化传承）等。然而，并非所有的自然资源都可以称为自然资源资产，因为资产必须具备边界性或可度量性、归属性和稀缺性三个本质属性。例如，太阳能显然是一种自然资源，但其还不能被当作一种自然资源资产。此外，由于不同学科领域认识自然资源的视角不同，目前对于自然资源资产的界定也存在不少分歧。以矿产资源为例，地质学者可能认为砂石矿是一种很重要的矿石资源资产，但在其他学者眼中只是稀松平常的沙石而已。

2自然资源和自然资源资产的调查与评估

在实践层面，自然资源和自然资源资产在调查与评估等方面也存在着巨大差异。通常来说，资源统计主要涉及数量、质量及分布情况调查；资产统计还需要登记权属状态、明确权责划分、估算资产价值等。资产的真正意义体现在其价值量，但在实际操作层面，价值量是复杂的、难以衡量的。考察资产价值量的一项重要标准就是其在市场交易中体现出来的价格。但是目前中国的自然资源市场很不健全，即便是在相对完善的土地资源市场中，能够交易的城市建设用地也只占城市用地的很小一部分，大部分城市建设用地尚未实现有偿使用，所以交易价格并不能完全体现土地资源的真正价值。再以水资源为例，虽然水是人们须臾不离的，但我们无法真正地按照市场价值对水资源进行有偿使用，目前的有偿使用也只是象征性的。尽管目前很多资源资产存在权属边界不清、权责划分不明、价值不易衡量等问题，但建立自然资源资产调查机制仍具有重要意义，尤其是在领导干部的政绩考核方面，除了衡量GDP等经济指标外，还要考核对于自然资源资产的消耗程度。中国每年会对建设用地和耕地等对国民经济具有重大影响的资源资产进行调查统计，对森林、草原以及水体等资源资产则每5~10年调查一次。近40年来，中国自然资源资产总体情况呈现逆转态势：十几年前为“局部改善，总体恶化”；当前情况是“总体改善，局部恶化”。具体而言，近年来建设用地的扩张速度明显减缓，林草植被覆盖率得到提升，耕地减少也得到了明显控制——耕地减少主要是由于农业结构调整所导致的耕地非粮化、非农化现象，以及城镇化进程引起的耕地撂荒现象。与此同时，中国各类自然资源仍存在粗放利用问题。

3生态修复与自然资源保护意识

生态环境问题往往源于对资源的过度掠夺。整体来说，中国近些年的生态修复工作取得的成效并不显著，其中最大的问题在于生态治理和修复工作大多以散点式进行。例如，原国土资源部主抓以增加耕地和可建设用地面积为目的的土地整治，水利部主抓水土流失治理，原环境保护部主抓污染土壤修复，原林业部主抓沙漠化防治。这种分散治理模式缺乏系统性，效果也非常有限。另一个问题在于，由于法规体制不健全，许多生态修复措施无法有效落实，或者已取得的修复成效没有维持下去，这一问题在农村尤为严重。例如，许多地区因矿产开采而被变得千疮百孔、环境恶化，然而生态修复需要大量的资金和漫长的时间。虽然《中华人民共和国环境保护法》中规定“谁破坏，谁治理”，但目前在实际施行上大多只是对开采者收取较低的恢复治理费用，既没能有效制约破坏行为，也未对修复治理起到实质性帮助。此外，相较于大气污染（如雾霾），我国公民对自然资源的保护意识还比较薄弱，社会公众参与程度也较低。地下水污染和土壤污染虽然不易为人们所察觉，但目前其程度要比大气污染严重得多，同样影响着人们的整体健康福祉。新成立的自然资源部设立了国土空间生态修复司，整合集中了自然资源保护治理的相关职能，采用山、水、林、田、草系统治理的方法，这是一种实质性的进步。同时，生态环境部也实现了气、水、土污染的综合性防治，并下设生态环境执法局，统一了环境保护执法工作，打破了原各部委各自执法的局面。

4协调空间规划与国民社会经济发展

规划从2014年国家发展和改革委员会开始在城镇化建设中推行“多规合一”，到自然资源部设立国土空间用途管制司、国土空间规划局、国土空间生态修复司三个专职机构，全国已经从行政架构上为“多规合一”提供了保障，下一步的工作将专注于制度机制的逐步健全完善。与此同时，空间规划与发展规划之间的关系仍需进一步协调。在中国，空间规划与国民社会经济发展规划并行，二者都以促进社会经济发展为最终目的。二者的核心区别在于：空间规划着眼长远，相对稳定（即为指令性规划），且由于空间形成或治理需要一定的周期，规划的时间跨度也较长，通常为10~20年；但经济和社会发展规划需要根据一定时期内的社会经济发展情况做出相应调整，加之市场条件的波动性，所以发展规划只能是中短期的指导性规划，而非指令性规划。但目前，这两个规划之间尚未实现良好的协调和衔接。如何既能把空间规划的基本内容延续下去，又能促进经济社会发展，是摆在中国城市建设面前的一个难题。我认为可以定期（如每5年）对空间规划和发展规划进行修订。有人质疑频繁调整显得太过随意，但我认为，根据国家发展变化及时修改规划恰恰是在用一种严肃的方式来处理现实的问题。

5完善自然资源监管体制的设想

按照党的十八届三中全会决定以及决定说明和《生态文明体制改革总体方案》的精神要求，推进完善自然资源监管体制应以统一行使国土空间用途管制为突破口，明确和规范自然资源监管目标、权责和对象。统一行使国土空间用途管制的重要作用在于明晰统一的自然资源监管目标，明晰自然资源监管“上下”行政层级和“左右”职能部门的管理边界，明晰自然资源监管的重点对象和空间地域，明晰自然资源资产价值核算的前提，明晰满足自然资源资产管理要求的资源功能类型。为实现上述“五个明晰”，必须探索编制“管”、“用”的国土空间用途管制方案。所谓“管”和“用”，一是强调国土空间用途管制的“管”，二是体现各类资源合理利用的“用”，三是可实施或具有实施管理手段的“管用”。自然资源监管应以自然资源的地表二维空间管理为出发点，推动以统一用途管制为核心的职责“七统一”。鉴于自然资源监管体制改革的目的性、复杂性和可操作性，自然资源监管基本职责聚焦于不以水、海洋为载体的自然资源管理，以统一地表二维空间的用途管制为出发点和着力点，其他相关职责将依据载体类型、空间维度、管控深度等来设置，作为可增补职责来并入或分列。国土空间用途管制的统一，离不开信息获取、登记确认和监测、方案编制和落实、利用和保护管理、行政监督管理的统一。因此，自然资源监管应进一步推进职责“七统一”，即统一基础信息管理、统一登记监测、统一用途管制、统一保护修复、统一利用监管、统一重点资源管护、统一行政督察。全民所有自然资源资产所有者应与自然资源监管者相分离，承担对不同类型空间载体的国有自然资源资产差别化管理的职责。全民所有自然资源资产所有者对国有自然资源资产的管理，应结合国土空间用途管制，区分生态空间型和生产生活空间型的自然资源资产，照章办事，承担生态空间型自然资源资产保护修复，以及生产生活空间型自然资源资产合理利用、保值增值的职责。此外，全民所有自然资源资产所有者还可接受各级政府的委托，负责对重点自然资源集中地的整体保护、修复和利用。

6结束语

总体来看，中国城市规划的主流思想脱胎于前苏联计划经济时期的主动开发型规划，通常先将要开发的土地划定出来。然而，我们对于市场未来变化发展的预测往往不够准确，而把一些重要的生态敏感性区域先保护起来是相对容易做到的——这正是俞孔坚所提出的“反规划”思想。今天中国的社会形态在转变，社会结构在转变，主要社会矛盾也在转变；我们不仅需要关心经济增长，还需要关心生态、文化、教育等各个方面品质的提升。当前中国的城市规划需要从理念和实践层面上以空间规划转型来回应这些社会转型的需求。城市规划的关键问题是如何提高城市发展质量。城市规划工作不应把主要精力放在寻找新的发展空间上，而应着眼于缓解建成区中生态、环境、交通等方面的问题。当前很多城市规划者在实践中往往对“城市病”避而不谈，在制定解决方案的时候也大多避实就虚。究其原因，一方面是规划从业者多为工程技术背景出身，对于中国的城市问题理解不够深入；另一方面，在短期政绩和经济利益等因素面前，规划人员缺乏时代使命感与独立判断力。未来，城市规划者应当跳脱工程技术层面，使规划真正成为治理社会问题、提升发展质量的工具。

参考文献：

[1]刘大海.“基本自然资源区”制度研究[J].海洋开发与管理.2018（10）

[2]刊评.为民族复兴提供坚强的自然资源保障[J].中国国土资源经济.2018（08）

[3]北京大学城市与环境学院课题组.完善自然资源监管体制的若干问题探讨[J].中国机构改革与管理.2016（05）