新时期国土空间规划存在的问题与对应措施张世国

新时期国土空间规划存在的问题与对应措施张世国

张世国1吴丹2向坤林3胡海蛟1

1.青海湘缘土地规划咨询有限公司青海省海东市810600；2.湖南省第二测绘院规划室湖南省长沙市410000；3.湖南新融达规划测绘有限责任公司湖南省长沙市410000

摘要：自中央提出“建立国家空间规划体系”以及国家大部制改革以来，各地、各部门以及学术界、理论界都在积极探讨如何编制好国土空间规划。本文通过分析新时期国土空间规划存在的问题，进而提出在规划编制、规划实施等方面引用大数据、规划创新等手段，改进规划方法，提高规划编制水平，以期更好服务于区域经济社会发展建设。

关键词：国土空间规划;存在问题;对应措施

引言

国土空间规划是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，在国家规划体系建设中起基础性作用。当前，以自然资源部为主导的国土空间规划改革，正在建立崭新的国土空间规划体系。自然资源部陆昊部长指出，国土空间规划不是城乡规划，也不是土地利用规划。自然资源部国土空间规划局庄少勤局长在第一届全国空间优化理论方法与实践研讨会上进一步指出，国土空间规划的理论、方法和实践，不是因为行政主管部门的变化而优化，而是为顺应新时代生态文明发展要求而优化。建立科学高效的国土空间规划体系，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

1国土空间规划与治理的现实问题

1.1权责不清

规划是国土空间管理的龙头，目前涉及国土空间规划主要有国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划等区域战略性发展规划以及交通运输规划、能源规划、水利规划、水土保持规划等专项规划，由于这些规划的编制管理机构分散在发改、住建、自然资源、生态环保等部门，层级结构和编制标准不统一，出现了国土空间多头调查、多头规划、多头管理，部门之间相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面，因此现有规划权责与管理不清，造成了规划统领性不强和空间治理成本高、效率低的局面，影响经济社会发展。

1.2基数不明

国土空间规划关键是要实现“一张蓝图”，是将各类规划最终成果集成于一张图纸之上，关键在融合。从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图不一样。例如，国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是空间信息数据图，规划建设部门依据是地形图。同时，由于调查标准、规划时限、编制规程不一，多部门分头进行空间普查，造成大量的低水平重复和低效率投入，各类信息数据资源涵盖测绘、国土、规划、环保、交通、水利、林业等不同行业，基础数据不统一，数据的整合力度不够，难以实现“多规融合”。

1.3规划“摊大饼”

城市是人类文明的主要载体，城市毫无疑问也是国土空间利用的主要场所。现行各类规划在编制时，一些地方为了自身利益，未充分考虑自身发展实际和潜力，一味追求增加建设用地指标，扩大城区面积，虚高人口增加规模和城镇化率等，出现规划见城不见人，“摊大饼”式发展。“全国新城新区规划人口达34亿”，这是2015中国城市规划学会年会上相关专家统计数据，伴随城镇化的快速推进，土地的城镇化却没有带来人口的城镇化，造成土地的闲置和浪费现象严重。因此，如何通过国土空间规划编制，整合土地利用规划、城乡规划等各类规划，以达到既要见土，还要见城，更要见人目的，是我们这轮规划编制重点要考虑的问题。

2新时期国土空间规划的对应措施

2.1强化顶层规划设计

首先，需加快颁布实施《中华人民共和国土地管理法》修正案，正式明确国土空间规划可替代土地利用总体规划和城市总体规划；确保国土空间规划编制实施有法可依；其次，在大部制改革基础上，需进一步理顺规划编制关系，明确国土空间规划编制的基础性地位；最后，需加快国家、省级国土空间规划纲要编制，制定相关编制规程、明确审批方式和程序要求，以及后续实施管理要求等，以指导市县级国土空间规划编制。

2.2加强规划信息化建设，确保规划编制的科学性

充分应用云计算、互联网、大数据等现代信息技术，加大大数据应用力度，在规划编制中发挥着极为重要的作用。以国土资源数据、相关经济社会发展数据和网络数据为基础，通过数据共享开放以及对大数据的分析、挖掘与应用，将第三次土地调查、灯光数据、人口流动数据等大数据引入规划编制，与国土空间规划进行深度耦合，通过数据技术来简化、优化和深化传统国土空间规划方法，用数据说话、用数据决策、用数据创新，从“依靠经验”的规划编制方式迈向“数据引领”的精准规划编制方式，促进规划与大数据之间的无缝融合，保证国土空间规划决策的科学性。

2.3立足实际，鼓励规划创新，探索规划留白

传统城乡规划拥有用地属性、容积率等“工具”，关注“做什么”“做成什么样”；土地利用规划则强调“不能做什么”，同时拥有土地计划“工具”，解决“做多少”的问题。通过以图管地方式，实现结果管控，优劣显而易见。因此，新时期国土空间规划编制需重点解决“时空合一”的问题。首先，要摸清本底和发展条件优劣。通过第三次国土调查，全面摸清地区自然资源本底，通过开展资源环境承载力与开发适宜性评价，将土地资源、水资源、矿产资源、地质环境、生态环境等自然要素与国土开发活动对资源的需求进行匹配，形成资源环境对国土开发活动的承载底线，为确立国土空间开发秩序提供依据；其他，要坚持底线思维，树立“山水林田湖草是一个生命共同体理念”，合理划定城镇开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线，树立红线意识、底线意识，既要保生存、又要保生态、保发展；最后，坚持“适度超前”，注重“规划留白”，依据现有资料，在科学预测2025年、2035年建设用地发展需求，人口增长、城镇化率以及工农产业发展基础上，合理开展要素布局，避免盲目摊大饼式规划，为远景发展留出余地和弹性，同时，充分应用城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩、土地节约集约利用政策，加强建设用地指标“存量”、“增量”和“流量”控制，为规划后续实施和管理增加灵活性和可行性。

2.4加强人才队伍建设，提升规划领域专业人才综合素养

“多规融合”的国土空间规划编制，不仅仅是国家大部制改革的趋势，更是高校相关专业改革发展趋势，目前，土地利用总体规划编制主要以高校土地资源管理专业人才队伍为主，城市总体规划编制主要以城乡规划专业人才队伍为主，未形成正式国土空间规划专业。新时期的国土空间规划编制，既需要熟悉土地规划专业知识，又需要城乡规划专业只是，还要具有专业的计算机技术、GIS二次开发等复合型人才，因此一方面，高校人才培养要适应国家改革趋势，加快专业融合，积极培养规划专业高素质人才；另一方面，现有政府相关工作人员和规划编制技术单位，要加强人员学习和培训，强化信息技术与规划技术、规划管理和规划编制等领域的复合型人才培养，不断扩大国土空间规划的专业技术和管理人才队伍，确保规划编制、实施、管理科学高效。

结语

新时代的国土空间规划编制与治理，有新时代的背景、方向、逻辑和体系，国土空间治理的规划者、管理者、实施者，应围绕党中央治国理政的新理念、新思想和新战略要求，遵循空间治理的规律和价值导向，“坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持高质量发展，坚持人与自然和谐共生”等具有鲜明中国特色的发展观和治理观，推进中国区域发展与国土空间规划与治理迈向新的阶段，以期为保障国家战略有效实施，促进国家治理体系和能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的奠定基础。

参考文献

[1]国家卫生和计划生育委员会流动人口司.中国流动人口发展报告2016[M].北京：中国人口出版社，2016.

[2]向亚丽，杨浩锋．新时期国土空间规划存在的问题及对策［J］．江西农业，2017(10):107-108．