强化食品药品行政与司法手段衔接确保舌尖上的安全张爱萍

强化食品药品行政与司法手段衔接确保舌尖上的安全张爱萍

张爱萍

辽宁省喀左县人民检察院

食品药品的安全状况是一个国家关乎民生的重要问题，直接关乎到人民群众的生命健康和安全。长期以来，我国政府对食品药品安全高度重视，建立了全程监管的机制，由工商、卫生、食药监等多个部门分工负责，相互协作，取得了一定的成效。但是近年来食品药品的案件频发牵动着广大人民群众的神经，也考量着政府各部门的工作能力。因此，建立健全有效的行政监管执法与刑事司法保护的衔接机制势在必行。

一、食品药品监管执法工作中存在的问题

当前，虽然我们国家在食品药品安全监管体制和机制方面不断改革完善，但食品药品安全的监管执法工作还存在一些问题和不足，监管执法部门职能交叉和多头执法、地方保护和执法不力等问题比较突出。现实生活中，危害食品药品安全的违法犯罪案件实际发生多、查处少面对社会上的形色不一的违法行为，动辄就会听说“某某食品药品专项整治活动”要捡石头打狗，整治中不能说不见效，但有些时候你会发觉，活动一来，或者呼啦啦“蹲下”一大片，站起来却发现谁也没捡“石头”、或者想打，却发现“狗”戴着“免死”金牌、或者一抬头，压根就没发现狗，胡乱地扔了一阵“石头”收场、又或者“石头”太小根本无关痛痒、更或者捡石头者本身就是利益链条不可或缺的一端。

查处的案件中行政处罚多、移送司法机关追究刑事责任少，我们年年都会有食品安全专项整治活动，这也是放心食品，那也是免检品牌，成果喜人。结果却出了震惊全国的“三鹿奶粉事件”，从老酸奶疑云到皮革胶囊，曝光后才知道：食品安全整治后让我们放心吃的——连食品药品都称不上，变成了“毒品”。所有的整治活动，不能说没提高认识，不能说没有加强领导，也不能说没有制定完备的方案，可为什么各项常规抽检检不出如此严重的问题？我们近乎严苛的准入与监管制度何以让“狗”们出入得如此游刃有余？公众的信心该树立哪块石头上？

刑罚偏轻，多处缓刑附带罚金刑，导致食品药品案件屡禁不止。如马某某销售假药一案，马某某系喀左县某乡镇某药房经营者，2014年7月马某某被因销售假药被当地一审法院判处有期徒刑九个月，缓刑一年，并处罚金五万元，2016年6月马某某因利益驱使，再一次因涉嫌销售假药被喀左县人检察院提起公诉。假药的巨大利润驱使其无视法律存在。

二、食品药品安全监管行政执法与刑事司法的衔接必要性

我国近年来出现的一系列重大食品药品安全事件，从中折射出当前在食品药品安全管理领域中存在的这些问题和缺陷。譬如，在“染色馒头”事件中，政府失察、督查不到位，工商局作为流通领域的执法主体，对事件负有严重失职，卫生局作为《食品卫生法》的执法主体，对事件负有严重失察、食品安全监管工作不到位的责任。这些食品药品安全事故的发生，往往是由于地方政府和食品药品安全相关监管部门在安全监管方面没有将行政执法与刑事司法有机衔接，对涉嫌违法犯罪行为打击处罚力度不够。建立健全衔接机制，各部门就不会怠于履职，哪怕市场上就只有一个染色馒头、一袋劣质奶粉、一颗有毒胶囊，有关部门就该负这一个馒头、一袋奶粉、一颗胶囊的失职责任。如何从根本上解决“以罚代刑”、监管不力的问题，制约食品药品安全监管行政执法人员滥用权力，预防渎职犯罪，需要司法机关配合查办，建立健全有效的衔接机制，严打食品药品安全方面的违法犯罪行为。

三、强化食品药品安全监管行政执法与刑事司法衔接机制

（一）加强《刑法》与《食品安全法》、《药品管理法》的立法衔接

从完善立法角度来看，应当是细化《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，并在此基础上加强《刑法》与《食品安全法》、《药品管理法》的衔接。

规定罪与非罪的标准。对哪些行为属于行政违法、哪些行为构成犯罪以及违法行为与犯罪行为之间对于数量和金额的界限都应予以明确规定。既要防止“以罚代刑”、放纵犯罪，又要防止轻罪重罚、滥用刑罚，影响社会生产和经济秩序。

（二）强化执法机关与公安司法机关的相互配合

1、建立公安司法机关提前介入机制。

提前介入是指公安司法机关有条件地介入行政执法，与行政执法机关密切配合、联合执法。提前介入，是指对可能涉及到犯罪的食品药品安全案件，在食品药品安全监督部门调查处理的同时，请公、检、法及时介入调查。一方面，提前介入有利于案件线索和证据的收集、巩固，有利于查明案件的基本事实；另一方面，食品药品监管部门的专业知识和专业鉴定结论等也可以及时有效的运用到公安司法机关查处案件的过程中去，有利于打击犯罪。

2、保障检察机关独立行使法律监督权。

检察机关能独立行使法律监督权，才能充分发挥检察机关的监督作用。建立行政执法检察监督机制，加强行政执法与刑事司法衔接，有利于拓宽检察机关立案监督渠道，加大检察机关知情权，进一步丰富立案监督的内涵，解决立案监督资源匮乏的瓶颈问题。行政执法与刑事司法衔接使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉罪案件是否移送司法机关立案进行监督，而且将移交情况与检察机关对公安机关刑事立案监督衔接起来，形成了既监督行政执法人员及其执法行为。

3、加强案件移送、立案、侦查监督和定期组织联合检查，健全衔接机制运行监督机制。

保障人民群众饮食安全，关键在于落实责任制和责任追究制，这就需要加强立案、侦查监督和定期组织联合检查，确保食品安全监管行政执法和刑事司法衔接机制的运行效果。健全衔接机制运行监督机制，做到用制度管权，按制度办事，靠制度管人，坚决纠正不作为和乱作为。一是检察机关要加强对行政执法机关移送案件情况的监督，监督食品安全监管机关在行政执法中发现的违法事实涉及的食品数量、金额、情节后果涉嫌构成犯罪的案件是否及时移送公安机关，是否妥善保存并固定所收集的证据，是否按照规定的职责和程序进行移送；二是检察机关要加强对公安机关的立案、侦查监督，监督公安机关是否存在该立案不立案、该侦查不侦查的行为，必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论，协助公安机关及时侦结案件。三是加强对行政执法人员涉嫌职务犯罪的监督，发现行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移送的涉嫌犯罪案件不移送，情节严重，涉嫌职务犯罪的，应当及时介入调查，依照刑法有关的规定追究其刑事责任。对利用职权干预行政执法机关和公安机关执法，阻挠案件移送和刑事追诉，构成违纪、犯罪的，同样依法追究其纪律责任、刑事责任。四是建立专项检查制度，定期组织由检察、监察、人大、纪委、政府法制部门等单位的代表组成的检查组对衔接机制运行落实情况进行专项检查，对存在问题的，按照责任制和责任追究制的相应规定，限令整改并追究责任，这是搞好衔接工作的制度保证。

（三）建立食品药品安全监管的信息共享机制

搭建食品药品安全“网上衔接，信息共享”平台和信息共享机制。一是食品药品安全行政执法机关将查处的所有食品药品安全案件情况根据办案流程，及时录入食品药品安全监管信息管理系统，接受上级主管机关与同级政府法制部门、监察机关、检察机关的指导和监督制约，定期通报查处食品药品安全案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况；二是公安机关定期向行政执法机关通报行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况；三是人民检察院定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉破坏社会主义市场经济秩序食品药品安全犯罪案件的情况，到相互配合、相互制约、相互监督，建立健全信息共享机制。通过实践不断完善食品药品安全监管行政执法与刑事执法衔接的长效机制，提高食品药品安全监管能力，严厉打击各种食品药品安全违法犯罪行为，确保食品药品领域的长治久安。