开发区增量配电PPP项目的风险分析和对策研究

开发区增量配电PPP项目的风险分析和对策研究

赵亚辉

（陕西空港市政配套管理有限公司陕西西安712350）

摘要：本文在研究相关政策的基础上，分析了开发区增量配电项目采用PPP模式的适用性和优势，进一步探讨了开发区增量配电PPP项目可能面临的审批决策风险和收益风险。对审批决策风险，本文建议政府作为该PPP模式的参与方应积极作为；对收益风险，一方面建议项目公司基于全寿命周期对增量配电成本进行管理，对投资成本进行改进，另一方面提倡项目公司进行分布式冷热电三联供的综合能源服务，优化供能，并联合快捷支付发展便民充电网业务。分析结果可为增量配电网PPP项目在开发区的应用提供参考。

关键词：增量配电PPP项目；风险分析；全寿命周期成本控制；综合能源服务

RiskAnalysisandmeasurementofIncrementalPowerDistribution

PPPProjectinDevelopmentZone

Abstract：Inthispaper，basedontheinterpretationofrelevantpolicies，theapplicabilityandadvantageofadoptingPPPmodeforincrementalpowerdistributionprojectsindevelopmentzonesisanalyzed.Further，theapprovaldecisionriskandincomeriskofincrementalpowerdistributionPPPprojectindevelopmentzonearediscussed.Fortheriskofapprovaldecision-making，itsuggeststhatthegovernmentshouldbeactiveastheparticipantofthePPPmode.Fortheriskofincome，itsuggeststhattheprojectcompanyshouldmanagetheincrementaldistributioncostbasedonthewholelifecycleandcorrectstheinvestmentcost.Atthesametime，theprojectcompanytocarryoutintegratedenergyserviceofdistributedcold，heatandpowertriplesupplyisadvocated.Andfast-payingconveniencechargingnetworkbusinessshouldbejointlydeveloped.TheanalysisresultscanprovidereferenceforapplicationofincrementalpowerdistributionPPPprojects.

Keywords：incrementalpowerdistributionPPPproject；riskanalysis；lifecyclecostcontrol；integratedenergyservice

0引言

为激活社会资本，促进配电网运营的效率和发展，为用户提供更便捷、安全的供电服务，2015年，中发9号文提出了逐步有序引入符合条件的社会资本投资增量配电业务，并鼓励通过混合所有制的方式发展配电业务[1]。2016年，为进一步落实中发9号文提出的政策，国家发改委与国家能源局公布了《有序放开配电网业务管理办法》[2]，对新增配电网的范围进行了界定，并在《电力发展“十三五”规划》[3]中明确提出：鼓励以PPP模式推进示范项目的建设运营。随着增量配电开放和逐步扩大，国家先后公开了上百个分布于各地新兴的工业园区、高新产业园区以及经济技术开发区等地的采用PPP模式的增量配电试点项目。增量配电试点项目的PPP模式，即指由地方政府与社会共同参与增量配电试点项目的投资建设。

本文以开发区的增量配电试点项目为基础，对开发区增量配电PPP项目组成特点进行了分析，进而讨论了该PPP项目可能面临的审批和收益风险，最后针对开发区增量配电PPP项目的审批和收益风险，给出了措施建议。

1开发区增量配电PPP项目的特点

新兴开发区由于具有负荷量大、需求量高，电力系统尚不完善的特点，在电力系统的开发、拓展、完善和优化上占据了绝对的优势，因此，成为了增量配电项目选址的热点区域。但根据已经开展的试点项目的经验来看，新兴的开发区作为增量配电网的试点区域，虽然具有可建设度高和可操作空间大的优势，可是也不可避免的面临着资金需求量高和建设规模大的问题。所以，新兴开发区的增量配电试点项目在理论上契合采用国家所鼓励推行的PPP模式。图1所示为增量配网的PPP模式中，地方政府、社会资本和电网企业（配电公司）所发挥的主要作用及相互关系。

图1开发区增量配电PPP项目关系图

从图1可以看出，开发区增量配电PPP项目，所涉及的各方凭借自身的优势特点可对项目的实施起到不同的作用。随着增量配电项目的推进，该项目的主导权将逐渐由以往的电网企业转移至地方政府[4]，地方政府作为开发区增量配电项目PPP模式中的一方，具有得天独厚的政治优势。因此，地方政府除了通过授权其出资代表对项目投资，在与社会资本共同投资该项目的过程中，更关键更重要的是为该项目的稳步推进开创友好的外部政策环境，提供积极的政治支持和激励措施；在开发区增量配电项目PPP模式中，当非配电公司作为社会资本的一方，其自身财力较为雄厚，因此，更侧重于为该项目的顺利实施提供最基本但至关重要的资金支持，而当配电公司作为社会资本投资开发区增量配电PPP项目，因为其在配电业务方面拥有大量的专业技术人才，积累了丰富的实践经验，所以，更侧重于为该项目提供技术支持，保证增量配电安全、平稳的运行。

此外，该项目所涉及的各方诉求也有所差别：对地方政府而言，希望通过PPP模式与社会资本共同投资增量配电项目，降低财政压力，同时，可借增量配电项目降低开发区工商业用电成本、吸引商户入驻，带动地方经济发展；对社会资本而言，主要诉求是通过投资参与开发区增量配电PPP项目获得一定的利润。但是无论是对于开发区增量配电项PPP项目的大局而言，或是对项目中所涉及的各方的诉求而言，在整个项目进行的过程中，只有各方充分发挥各自所长，共同协作，才能实现项目的成功和各方的互利共赢。

2开发区增量配电业务PPP模式的风险分析

根据以往采用PPP模式开展增量配电业务的试点的总体情况来看，PPP模式在增量配电领域具有广阔的前景。但是，与此同时，在参与开发区增量配电项目PPP的过程中，仍有各种不可忽视的审批决策、收益等风险。其在增量配电网的整个过程的影响大小如表1所示。

表1开发区增量配电PPP模式的风险因素分析

审批决策风险较为典型的表现为政府审批流程多而复杂，决策时间过长[5]，且后期对项目进行必要的商业调整难度较大。

收益风险则主要来源于以下两个方面：

（1）从项目公司自身出发，一方面是项目公司对开发区增量配电PPP项目的成本控制。项目成本与收益直接相关，成本投入过高，相应的收益就很难得到保证，但是投入过低，整个项目的质量就无法得到保证，进而也将影响到项目收益。另一方面是项目公司初期对开发区用电负荷估测过高。开发区是各地大型企业的聚集地，因此，在开发区增量配电PPP项目中，项目公司往往在初期对开发区的用电量估计较高，而后期开发区的企业入驻率并不能保证完全达到预估负荷水平，则可能导致项目公司无法达到期望收益。

（2）从客户层面来讲，新增配电网相比传统配网无稳定的客户源。开发区增量配网PPP项目虽然由政府与社会资本共同参与，且被政府大力推行，但与传统的配电网相比，仍可能在运营前期面临社会认可度低、信任度低和客户吸引力低的问题，而在运营前期和中期，由于增量配电网的技术性、安全性、平稳性等与传统的配电网相比可能存有一定差距，因此项目公司还可能面临客户流失的问题，导致达不到预期收益。

3开发区增量配电业务PPP模式的对策

对于开发区增量配电业务PPP项目的审批决策风险，作为PPP参与方的地方政府应从中进行协调跟进，优化审批流程，提高办事效率，同时，社会资本也应加强与地方政府的联系交流。而对于其收益风险，首先，项目公司需要对与收益直接相关的项目成本进行把控，尽可能达到建设运营成本与运营收入的平衡，确保合理的收益空间。其次，项目公司可拓展开发新业务来对收益风险进行互补。

3.1基于全寿命周期对增量配电进行成本分析和控制

对于开发区增量配电PPP项目的成本进行分析控制，是降低收益风险的根本基础。本文建议项目公司可基于开发区增量配电PPP项目的全寿命周期对成本进行把控。全寿命周期成本（LCC），是指从项目正式立项到退出使用或报废整个过程的资金成本的投入。基于全寿命周期对成本进行分析，项目公司可以从长远的角度，采取先进的技术和管理措施对成本进行控制，避免项目投资和资金不匹配的问题[6]，降低项目投资风险，确保在满足项目的科学性、可靠性和安全性的同时，实现对全寿命周期收益的要求[7]。全寿命周期成本（LCC）的构成和计算如式1所示：

CLCC=CI+CO++CM+CF+CD（1）

式中，CI（costofinvestment）为投资成本，CO（costofoperation）为运行成本，CM（costofmaintenance）为维修养护成本，CF（costoffault）为故障成本，CD（costofdisposal）为废弃成本[6]。其中，成本费中包含人工费、材料费、设备机具费。

本文以增量配电的配电系统为例对其全寿命周期成本进行分解，配电系统的投资、运行、维修养护、故障和废弃成本分解如表2所示。

表2配电系统的全寿命周期成本分解表

如表2所示，本文考虑开发区大企业对配电网的安全可靠性和应急抢险的时效性需求，对投资成本CI的分解，在原有的配电网规划设计、线路和设备采购安装的基础上，增加了预维护费用。预维护费用，即在一条线路所需的线路总长和对应设备数量采购安装成本的基础上，选择性的额外增加该线路和设备（或设备易损附件）的采购作为备用线路和设备所需的成本。预维护成本的大小由开发区的工商业、居民分布情况和区域重要程度，以及项目公司自身资金状况来决定。

适当的增加预维护成本，能够在开发配电网发生故障的第一时间满足应急物资需求，缩短故障持续时间，将因故障导致的缺电损失及可能产生的赔偿费用降到最低，对于减小配电网的故障成本CF具有重要意义。与此同时，开发区配电网的安全性和可靠性可得到大幅的提高，从而使开发区对各大企业用户的吸引力得到一定提升，降低开发区招商引资的风险。

3.2开发区增量配电试点PPP项目的业务拓展

在控制成本的基础上，项目公司可通过拓展业务增加利润增长点，降低收益风险。单一的发展配电业务并不能为实现该开发区增量配电试点PPP项目的效益诉求提供安全保障，因此，项目公司应突破单一化、传统化的发展模式，寻求多样化的业务方向，如发展综合能源服务。

综合能源服务包括了电、气、冷热等多种能源组合式的工程、投资、运营服务[8]。2017年10月，我国国家电网下发了《关于在各省公司开展综合能源服务业务的意见》以下简称为《意见》，《意见》中提出将综合能源作为主营业务，积极推进综合能源发展，增加新的效益点。《意见》的下发表明了传统的电力运营模式和收益模式已经不再适用，需要拓展新的业务作为效益的来源，提高公司发展的新能力，拓宽公司发展的新途径，肯定了开展综合能源服务的可行性和必要性。

在开发区增量配电PPP项目中，综合能源服务在能源方面可因地制宜的拓展传统分布式冷热电三联供业务或可再生能源冷热电三联供业务作为利润增长点的新方向，在运营方面，项目公司不仅可开发大数据平台，进行用户用能的优化，还可创新增值服务业务，全面提高公司竞争力。

3.2.1分布式冷热电三联供业务

分布式冷热电联供系统是分布式能源的一种，目前主要是指将燃料通过能的阶梯利用，将不同品位的热能分别转换为电力、热或蒸汽及冷水供给用户[9]。按能源形式主要可分为常规能源和可再生能源分布式冷热电联供系统。常规能源即指化石燃料，可再生能源主要指风、光等清洁能源，相比于常规能源，虽然可再生能源具有资源丰富、排污量小等优点，但也往往伴随着地域限制大、分散性大的缺点，因此，利用可再生能源集中供电的效果并不理想，而分布式冷热电三联供系统可以避过可再生能源的分散式分布等的弊端，为风、光等清洁能源的区域开发应用提供新的发展动力。所以，各地区应根据当地实际能源情况选择应用的能源类型。分布式冷热电三联供系统一般安置于用户附近，能够大大的减小输配电的损失，提高供电的质量和可靠性，并且可以在满足用户用能多样化需求的同时实现能源的阶梯式综合利用，起到节约能源的作用。此外，分布式冷热电三联供系统的应用还可降低夏冬两季用电和燃气的不平衡差值，使用户、电力公司和燃气公司达到共赢的局面。

分布式冷热电联供系统适用于建筑密度大、工商业密集、用电负荷高的经济发达区域，而开发区作为各地经济发展的重点区域，往往吸引着各大企业入驻，具有用电量大，用能方式多样化的特点，因此，项目公司在开发区将增量配电业务和分布式冷热电联供业务联合进行具有较大的可行性。以南方电网为例[10]，南网能源公司投资建设了广州超算中心天然气分布式能源站项目，项目采用燃气内燃机发电，发电规模为4×4.3MW，制冷规模为4×1000Rt，综合的利用效率可达84%，可以满足中心40%左右的冷能和电能需求。同时，南网积极参与了广州中新知识城分布式能源和从化鳌头分布式能源项目，通过热电冷三联供实现了能源的梯级利用，对广东省的分布式能源发展具有重要示范作用。

项目公司在开发区进行分布式冷热电联供业务，需要在项目规划建设前期出面与所涉及的能源公司进行接洽协商，签订能源合作合同。在项目的进程中，地方政府作为项目的参与方，可充分利用自身政治优势，切实落实国家有关清洁能源的政策补贴，在响应国家构建以电为中心、多能互补、清洁高效，节约资源的政策的同时，大力推进项目的顺利进行。

3.2.2创新服务模式和增值业务

在运营服务上，开发区综合能源服务应以用户需求为导向，可利用互联网技术建立综合能源服务平台，实时监测用户的用能数据并对该数据加以分析，根据数据反映的情况调配能源，实现需求侧响应服务，实现用户与能源的高效匹配。更进一步地，可在大数据平台的基础上，对区域内用户用能低峰和高峰情况以及用能分布情况加以分析研究，进而对不同时期的能源价格进行合理的调整，提倡用户错峰购入，在缓解用能高峰压力的同时实现用户与能源的匹配优化。

在增值服务上，企业可进一步的深入发掘开发区的用户价值，根据用户生活工作的需求结合互联网服务，创新商业模式，挖掘多样化的有偿增值服务，如迎合新能源汽车趋势，联合手机支付、一卡通等进行快捷支付业务，在区域内建设小型、大型电子产品的综合充电桩网，为手机、电脑、电动摩托车和新能源电动汽车等日常蓄电产品提供有偿的便民充电服务，最大化谋求合理的商业模式和收益。

开发区增量配电PPP项目的收益风险需由政府和社会资本共同承担，但若在政府提供多种激励措施，项目公司采用多种途径后，项目公司的收益风险仍由于某些因素没有得到改善，当投资项目的社会资本为非电网企业时，政府应向其提供一定的补贴，而当投资项目的社会资本为电网企业时，在PPP模式下，政府是否为其提供补贴，补贴多少，需由双方在合作中进一步洽谈。

4结语

开发区增量配电业务作为公共服务项目，投资规模大，建设周期长，适合采用PPP模式。在开发区增量配电PPP项目面临的风险因素中，审批决策风险可主要由该PPP项目的参与方-地方政府进行协调来降低，收益风险可通过对全寿命周期成本的控制来降低和发展分布式冷电热三联供业务、建立大数据平台优化供能服务和建立便民充电网服务来互补。目前，虽然在增量配电PPP项目的实际运作中遇到的问题较多，难度较大，但随着增量配电项目的逐步深入和各种情况下的投资运营模式逐渐清晰，PPP模式在开发区增量配电项目中将得到广泛应用。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于进一步深化电力体制改革的若干意见：中发[2015]9号[Z].2015-03-15.

[2]国家发展和改革委员会，国家能源局.关于印发《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》的通知：发改经体[2016]2120号[Z]，2016-10-08.

[3]国家发展和改革委员会，国家能源局．电力发展“十三五”规划（2016-2020）[R]．北京：国家发展和改革委员会，国家能源局，2016.

[4]罗智，宋炜.PPP模式在增量配电网领域将大有可为[J].中国投资，2017-2.

[5]栾昊.PPP模式在电力领域的应用展望[J].能源，2017-5.

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[9]王涛等，分布式冷热电联供系统及工程实例介绍[J].燃气轮机发电技术，2012-10.

[10]曹重.南方电网开展综合能源服务的实践及成效[J].电力需求侧管理，2016-5.

作者简介：

赵亚辉（1985-），男，工程师，主要从事开发区工程项目的管理与研究工作。