二元制经济背景下土地财政依赖对房价的影响研究

二元制经济背景下土地财政依赖对房价的影响研究

曾涌

曾涌

广州大学广东广州510006

摘要：改革开放以来，中国的土地使用制度经历了由土地划拨到土地出让的转变。在中国特有的城乡二元制经济结构、土地出让制度、土地征收制度等制度的背景下，共同催生了中国现在的土地财政。从目前来看，土地财政的本质是分税制以后政府通过土地的经济效应谋取政府财政收入的一种手段。

自1994年分税制改革以来，中央政府加大了对地方政府的税收比例。“财政归中央收，事情交给地方办”背景驱动下，地方政府的办事压力倍增。根据有关部门数据显示，1994年我国地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年的77.98%下降到44.3%，而事物支出比重只由71.74%下降到69.72%，巨大的财政支出压力使得政府必须通过其他合法途径获得财政收入，而土地财政作为政府合法的谋财渠道，自然就成了政府谋取经济利益的利器。

在书写这篇文章之前，笔者首先对国内外的相关研究和理论进行了回顾，发现近年来一些学者在土地财政对房价问题的影响研究方面并没有取得较为统一的观点。一种观点认为土地财政推动了房价的上涨，而另外一种观点则认为土地财政和房价之间并没有必然的关联。针对上述的两种观点，我认为有必要重新对这两种观点进行梳理和研究。在研究之后，得出结论，而且将对现行的土地财政政策提出自己的想法和建议。

关键词：土地财政依赖；房价；影响机制

一、土地财政的历史沿革和内涵

在具体研究土地财政对房价的影响之前，有必要对“土地财政”这四个字的历史沿革和具体内涵进行梳理。查阅华生《城市化转型和土地陷阱》一书可知，在改革前，我国的土地所有权和开发管理制度走了一条独特的道路。在“共同纲领中”提到“有步骤地将封建半封建的土地所有制变为农民的土地所有制”，此时还没有提及城市的土地。而到了1954年《中华人民共和国宪法》中则发生了微妙的变化。这部宪法的第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”可以发现，在当时社会主义三大改造的背景下，土地作为生产资料已经被国家作为改造的对象，所以现行的“八二宪法”在对土地所有权的规定便更加有理有据，顺理成章的将土地所有权和土地使用权分离开来，城乡二元经济体制应运而生，“八二宪法”下的土地政策也成了政府实行土地财政的法律依据。

从现行的土地制度看，土地财政的内涵在学界划分为两类：一种是认为土地财政是政府正常的财政收入模式。另一种认为土地财政是政府通过土地增值的畸形运作方式增加经济效益的异常财政收入模式。从国外的土地制度可以发现国外的地方政府并没有过分依赖土地财政来增加收入，反观中国，我认为土地财政是政府依靠土地经营手段获取相关税费和融资收入的非正常现象。

二、土地财政的构成

土地财政主要分为土地出让金、土地税费和土地融资三大部分。土地出让金是指政府将国有土地或从农民征收过来的耕地，按照一定年限出让的方式出让给土地使用者（一般是开发商），政府从土地使用者上获得使用费。政府出让土地主要通过公开招标、拍卖、挂牌的方式实现。

土地税费是政府按照土地的面积、等级、价格、收益等因素对土地使用者征收的税费。

土地融资是政府将城市国有土地或者征收的耕地作抵押，通过银行贷款和发行债券等方式筹集资金的方式。其中，土地出让金占了土地财政最大的一部分，也是影响房价最大的一个因素所在。

三、政府对土地财政依赖的原因

其实在改革开放以前，所谓的土地所有权和土地使用权的分开并没有催生房价的上涨，在当时土地的增值空间并没有那么大，所以当时政府并没有依靠土地财政的手段谋取巨大利益。反而是改革开放后的近40年里，政府对土地财政依赖的弊端逐渐显现，引起相关学者的重视，通过阅读相关理论和研究，分析后得到的观点如下：

(1)城市化进程加快带来的集聚效应。

从近30年来的城市化进程的发展来看，北上广深的房价一直居高不下，究其原因，是人口数量和房屋资源产生供求不匹配而造成的。就拿广州为例，作为劳动密集型的大城市，拥有近1500万的人口，其中外来务工人员占了近三分之二，但房屋的供给数却不及外来务工人员的三分之一。大量的人口聚集使房屋与人口资源匹配产生极大的不平衡，再加上中国人“安居才能乐业”的传统思想驱动，人们买房的意愿丝毫不减，也就给政府足够的卖家市场。“一个愿打，一个愿挨，”也就给政府卖地寻求了理由，也增加了政府的财政收入，何乐而不为呢？

(2)分税制之后的财政压力。

1994年分税制改革，将税种划分为中央税收、地方税以及中央与地方共享税。（李若曦2014）这种做法将主体税种划分给了中央，而将地方税种划分给了地方政府，导致地方政府财政收入大幅度减少。由于没有政府的事务支出进行相应的改革，地方政府财政收入和支出形成不匹配，极大的加重了政府的财政压力。而在当时中国特有的市场经济体系下，土地作为政府可以垄断和支配的资源，进行农地非农化和国有土地出让便成了一条提高财政收入的捷径。在1998年国家启动住房商品化改革和2004年政府实行土地招、拍、挂政策的双重驱动下，地方政府便成了土地资源唯一合法的管理者，垄断者，经营者。除了土地出让金等税收收入，地方政府还会和开发商合作，招商引资，以谋取更大的利益。

图1地方政府财政收入和支出比重变化

图2财政收支缺口与土地财政的关系

数据来源：历年的《中国国土资源年鉴》、《中国统计年鉴》数据统计。

(3)经济高速增长背景下的政绩考核机制。

众所周知，我们国家目前超过日本，成为全球第二大经济体，而且还有赶超美国的趋势。在改革开放以来在市场经济体制的背景下，整个国家的经济得到了快速发展，但是要论超过日本，那还得得靠中央对地方政府要求的GDP政绩要求。在中央以城市GDP增量为地方政府政绩考核方式的压力下，地方政府不得不通过高价卖地途径实现经济的快速增长。但土地作为不可再生资源，每年盲目的开发必将导致土地资源的稀缺。此时，农村耕地的非农开发便成了地方政府的另外一条补救之路。《土地管理法中》明确规定，农村集体建设用地归村民集体所有，由县（镇）、乡、村各级政府管理。土地是使用仅限于村民的内部转移，不能再村民集体之外进行流通和开发。如果地方政府想开发农村用地，就必须通过土地征收、安置拆迁户的方式，才能出让。在政务空开不透明、相关监督制度不完善的情况下，强征强拆的情况时有发生，村民的安置问题也不了了之。同时，征收农村用地也带来了农地缺少，粮食缺乏等问题。2014年，我国全部农产品的自给率为70%左右，其中粮食的供给率已经跌至87%（蔡潇2016）。

四、土地财政对房价的影响机制

在了解土地财政对房价的影响之前，笔者认为有必要梳理清楚房价受到影响的因素不只有土地财政。在住房商品化改革之后，房屋作为商品出售给消费者，房价的影响不仅仅来源于土地财政，还包括了人们的消费水平，人口数量，房屋的区位，城市发展的水平等等。笔者本文仅对土地财政这一因素进行分析，将从土地财政对房价影响的作用过程、房价的成本构成和土地财政与房价背后共同利益关系三个方面进行阐述。

招、拍、挂政策下政府对土地的垄断性。

我国在2004年实行了土地的招、拍、挂政策，规定了土地的出让必须通过地方政府这条唯一的途径。在这条政策的支撑下，政府成了土地利用的垄断者，土地出让的大小，位置，价格都需经过地方政府的同意。在分税制的压力和住房商品化的驱动下，地方政府便利用这条政策抬高土地价格，借助土地出让金填补事物支出的空缺，缓解压力。地方政府将土地高价卖给商品房开发商，并提高土地增值税等税收，开发商为获取利益，便会采取囤地、逾期建设等方式，待到地方政府完善了该地区的基本配套设施，再最后抬高房价。可见土地财政并不是直接作用于房屋价格，而是通过土地这一媒介引发一系列的链式反应，综合作用于商品房上，最后集中体现房价上。

（3）土地财政与房价背后的共同利益关系。

所谓的共同利益关系，是指两件或两件以上的经济体具有共同的利益追求而产生的合作共赢，谋取更大经济利益的关系。土地财政背后的地方政府和房价背后的开发商便具有这种共同利益关系。究其原因，是在土地出让和房屋建设上产生了利益链条，为原本相互独立的政府和开发商共同利益追求的经济可能；其次，地方政府作为土地的垄断者，具有足够的法律体系支撑，为两者的共同利益提供合法化渠道；再者，在目前土地监管制度不全和执法部门效率低下的情况下，让这条灰色利益链行走的更加畅通，也能让土地财政更直接的土地出让价格，推动房价的上涨。1994年国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》中就明确提出要建立具有社会保障性质的经济适用房体系和高收入家庭为对象的商品房供应体系，但通过地方政府的指标置换，房地产商的“囤地”等方式，诱发商品房建设的优先性，将保障性住房指标以“福利房”、“人才房”等形式供给地方政府人员，同时减少开发商的房屋供给量，提高房价。

结论与政策建议

通过前文的论述，我们可以得到结论：在1994年分税制改革之后，城市化集聚效应、地方财政压力以及政绩考核制度共同加重了地方政府对土地财政的依赖程度，使得土地财政成为房价暴涨的幕后推手。通过理清土地财政与房价的相互关系，发现两者都共同作用于土地价格，在土地价格的媒介下发生联动效应，因而需要打破这种联动的发展模式，才能真正改变地方政府对土地财政的依赖，让房价回归理性的轨道：

转变政府的政绩考核机制。

现在我们国家实行的是可持续发展、土地节约型政策，在这个政策的引导下，地方政府的政绩考核不能只凭借单一的GDP值，而需要从多个方面，例如居民生活水平、就业率等等去审核该城市的发展情况。其次，土地作为稀缺资源，无限制的土地开发只会让城市的未来发展更加畸形无序。地方政府需要扮演好一个真正服务于市民的角色，而不是以利益为主体的追求者。

规范土地管理部门的监管制度。

地方政府与开发商的共同利益关系，是在现行土地管理制度有漏洞的基础上催生的。开发商的“囤地”、政府的强制征地、私人违建抢建等行为大部分都是由于现行法律制度不完善造成的。在缺乏有效监管的前提下，不合理的开发建设会导致房价的畸形暴涨，所以进行土地管理法规的完善措施，加大土地监管力度迫在眉睫。

打破传统房地产开发模式，实行“房地分离”。

大陆在2004颁布的土地招、拍、挂政策是指地方政府征地以后定向供给房地产商，开发商又通过土地融资和房屋预售的方式谋取利益。在现行招、拍、挂政策不变的情况下，改变传统房地产开发模式是一条可行之路。打破传统的房地产开发模式在于阻断土地价格和房价的联系，使开发商不能通过土地升值来赚钱，那自然政府和开发商的共同利益链条就解开了。所谓“房地分离”是指开发商在拿到地块以后进行地块价格公示，把土地成本和商品房的建设成本分开。同时，开发商可以将土地成本价款按建筑面积进行平均分配，用物业分期收款的方式进行利益收取，而购房者就只需要支付商品房本身的价格，不需要承担额外的土地成本。最后，地方政府可以减少或者停征土地增值税，减少开发商的土地成本，缓解开发商的资金压力。

落实房地产税收政策，改变“囚徒困境”。

从地方政府的地方债务情况看，目前我国多地政府都存在债务过多的现象，根据有关资料显示，当前中国地方政府的债务超过20万亿。为了尽快偿还债务，地方政府依靠以地换财的方式一次性获得巨大收益，来填补债务空缺。从长远角度看明显是不可行的，一是土地作为不可再生资源，土地总会有卖完的那一天，二是在房价调控的政策下又需要控制房价。这样使得政府陷入一个“囚徒困境”。落实房地产税收政策，改变政府以地换财的唯一方式，以地生财，这样既是一条有效的道路，也是一条可持续发展的道路。通过征收房地产税，每年可以填补一部分债务，减弱政府对土地财政的依赖程度，同时也可防止土地的盲目浪费，让房价回归理性。

参考文献：

[1]李青，2013，分税制改革视角下土地财政与房价水平关系研究.

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[10]易毅，2009，现行体制下我国“土地财政”问题的解决.

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