我国高速公路运营管理体制研究

我国高速公路运营管理体制研究

叶迪青

广东省高速公路有限公司广清分公司510000

摘要：目前，我国高速公路管理存在着一些体制性障碍，需要在法律体系建设、管理职能设置、运营模式选择等方面进行重构，以实现高速公路管理的规范化、科学化，进而提高高速公路运营效率。

关键词：我国高速公路;运营管理体制;运营模式

1我国高速公路管理模式分析

目前，我国关于高速公路的相关法律只有《中华人民共和国公路法》，在其第八条中明确授权政府为高速公路的主要管理部门，高速公路权属问题应服从于行政区域划分，因此分析我国高速公路管理体制应从政府管理方面入手。而反观国内相关行政规章，最主要的是国务院于2011年存2月16日国务院第144次常务会议通过的《公路安全保护条例》，该条例对我国高速公路的管理作出了分别规定，《条例》将我国高速公路的管理分为了路政和公安两大块，两者各司其职，职能交叉重叠，这种管理模式的设立是为了各职能部门在自己的专业领域内发挥专业优势，因此该模式是将高速公路视为公路的一个类别而进行的统一管理模式，政府将管理权分配到政府下属的不同机关。我国法律和行政规章的规定存在一定的漏洞，其一是法律的授权，将统的全国高速公路进行了切割，这样虽然有利于开发、建设，但是不利于统一管理，全国高速公路管理模式不能形成统一，为高速公路管理碎片化埋下隐患。其次，条例将高速公路视为公路的管理模式，忽视了高速公路的巨大经济效益，盲目下放权力，导致后来高速管理部门之间的利益之争和责任推托。

2我国高速公路管理模式存在的问题

2.1高速公路管理法规体系不健全

我国高速公路的法制建设没能跟上髙速公路的设施建设，目前国内对高速公路的国家立法并未出现，高速公路作为公路的一个类别被《公路法》调整，不具有针对性。虽然出台了《公路法》对公路建设和收费公路作出了规定，但未对髙速公路单独列出具体的规范，留下法律空白，《公路法》的一揽子授权于政府管理，但是并未对管理事项进行划分，这就埋下了在实践中争夺管辖权和相推托责任的问题。其次是相关行政法规的缺乏，国务院制定的行政规章中也并未出现“高速公路”为主体的规范性文件。其次，国务院相关的规章之间冲突。国务院关于高速公路的另外两者主要行政法规是《道路交通管理条例》与《公路管理条例两个条例所调整的内容有所重复，因此在原本管理权空白的情况下，出现了重复授权问题，公安和交通部门同时对高速公路的交通安全问题拥有管理权。但是两者的权责并不清晰，公安部门主要职责并不是针对高速公路的管理，但是对相关性质事件的管理权并未外放，如破坏、盗窃公路设施，其他可能影响高速公路安全的事项。其次，高速公路管理部门是高速公路第一责任管理部门，但是其并未拥有上述执法权，面对高速公路安全问题只能望洋兴叹，心有余而力不足。

2.2多元化主管机构的冲突

由于法律对高速公路的具体方面没有管辖权划分，在实践中出规了路政管理系统与交通安全管理系统的冲突，两者本是有机的整体，原本设立多个管理部门的初衷是为了让各部分各司其职，相互协调运作，共同为我国高速公路的发展保驾护航，但是在实践过程中，路政和公安系统并没有有效的协调沟通机制，面对同一事件，发生了重复执法的问题。这不仅不利于案件的解决，也对行政执法机构的权威造成了重要的影响，不利于高速公路管理水平的提高，且相关机构之间出现矛盾，不利乎开展综合执法活动。高速公路各管理机构内部也存在管理冲突问题，典型的如机构的重复设置间题，原本路政和公安系统在权责划分上已经难解难分，高速公路管理局、路政管理局、征费稽查局等和路政、公安平行的专门针对高速公路管理机构设立，使高速公路的管理主体更加碎片化，致使在一个行政区域内出现了多个对高速公路拥有管理权的部门，这些部门之间的权责更加模糊，有些部门设立目的就是为了收费，各机构之间的关系难以协调，为高速公路的管理平添困难，究其原因，无非是高速公路带来的巨大利益让各机构相互“眼红”。这样带来的后果十分严重，对上不能有效执行上级下达的统一高速管理指令，对下有乱收费、侵吞国有财产之嫌疑。高速公路带来巨大效益的同时，也带来严重问题，以养护管理系统为例，高速公路的养护需要大量的人力、物力，因此在机构的设宣和人员的招聘上规模较大，且该部门有地方财政支撑，使得高速公路管理相关的部门人员过多，人浮于事，效率低下。

2.3经营模式的政企不分

高速公路管理体制在相关企业管理上也存在何题，主要是政企不分、事企不分。这个问题形成的原因首先是雨为高速公路关乎国家民生，在引入民间资本我们应该报以审慎的态度，但也不能看得过牢，关闭民间资本的进入。高速公路的开发、建设、管理应在政府的宏观调控下，采取企业准入制度，而不是政府牵头办企业，相关的管理企业应是社会的性质而非事业单位的性质。鉴于我国国情和实际情况，目前绝大部分省的高速公路管理局或公司都具有部分行政职能，政企没有分离，政府直接插手企业管理的事件屡见不鲜。

我国大部分高速公路管理企业的上级主管部门是政府或者政府的职能部门，企业的生存没有压力，不产生竞争，原因之一是因为企业不对经营的盈亏负责，若盈利，则功劳归地方财政，反之，亏损也由地方财政承担，但是地方政府会在亏损时进行相应的配套资金进行扶植，以现代企业之名实为事业单位。这样企业的存在不具有实际意义。这就造成了企业竞争压力的下降，不能到达经济效益和社会效益的完美平衡。企业没有效益也就违背了设立企业的初衷，况旦有的企业效益不景气，造成了亏损，客观上是国有资产实现不了保值、增值，旦高速公路的建设资金主要来源于银行贷款，抵押的为高速公路带来的效益，并且有政府为其背书，如果企业长期亏损，实质上是国有资产的流失，是纳税人的损失，是人民的损失。

3我国高速公路管理体制改革进路

3.1建立健全高速公路管理法规体系

目前我国法律体系之中并没有针对性的立法，因此我们首要解决的问题应是积极制定相关的法律法规，弥补这方面的空白，在理顺国家立法层面的问题之后，剩余相关问题在理论上就没有太多阻碍。针对这个问题，应由国务院交通主管部门牵头，以文件的形式首先明确高速公路综合执法的主管部门、职责权限，使执法主体的相应地位在法律上得以实现，然后上升为行政法规，并在适宜时间提交全国人大进行专项立法。在试行过程中座将原本由路政部分和交通部门交叉管理的职能进行合并同类项，由一个统一的、专门的高速管理部门归口管理。

3.2加强政府的宏观调控

针对多元化的主管部门，政府应乗承促进我国高速公路快速稳步发展的原则，在进行宏观调控时，主要在发展前景上进行蓝图勾勒，充分发挥高速公路的商品属性，积极引入民间资本和现代化企业制度，将政府调控与市场调节有机结合、相互补充。加快论证成立专门管理高速公路的机构，可以先选取试点然后再全面铺开的模式进行。

3.3政企分开，自主经营

有企业改革的大背景为高速公路管理体制改革的出路提供了思路，政企分开，政府主导前景规划，企业负责具体事务，自负盈亏，通过税费调整来达到盘活相关企业的目的，积极引入民间资本，探求新的融资方式，政府不再为企业的亏损买单，这样也将解放一大部分资金，这种在国有企业改革的模式完全可以用于高速公路管理体制改革。在政府内部也应顺应时代潮流，实行“大部制”，将权力统一归口管理，不再参与企业的具体管理。

4结语

高速公路管理体制的改革是我们全面深化改革的一个侧写，需要循序渐进地开展，只有从法律、政府、企业多角度人手，方可形成合理高效的中国特色高速公路管理体制。